Главные выводы
Сегодня в РФ полномочия по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе борьба с эпидемиями, оказались рассредоточенными по трем ведомствам (Роспотребнадзор, Минздрав России, ФМБА). Соответственно нет вертикали управления во главе с профильным ведомством - Минздравом России, как это было в советское время и до 2012 г. в РФ. Более того, Минздрав России не участвует в разработке санитарных норм и правил по охране здоровья населения. Роспотребнадзор одновременно занимается контролем качества потребительских товаров и услуг, что ослабляет его нацеленность на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Естественно, такая ситуация приводит к дублированию функций, размыванию ответственности за результаты, неэффективному расходованию средств и невозможности координации действий из единого профессионального центра при возникновении эпидемии. 1
1 В подготовке справки участвовали специалисты ВШОУЗ - ведущий научный сотрудник, к.м.н. И.Ю. Худова и ведущий научный сотрудник А.В. Калашникова, https://www.vshouz.ru/
В результате в РФ сложилась неблагоприятная обстановка со смертностью и заболеваемостью инфекционными болезнями, а также с состоянием инфекционной службы. В РФ в 2018 г. стандартизованный коэффициент смертности (СКС) от инфекционных болезней был в 3,5 раза выше, чем в "новых-8" странах ЕС (близких к РФ по уровню экономического развития), а в возрасте от 30 до 44 лет - в 16 раз выше. При этом СКС от инфекционных болезней с 2012 по 2017 г. вырос на 10%, 90% смертей - в трудоспособном возрасте. Первичная заболеваемость туберкулезом, ВИЧ-инфекцией и вирусными гепатитами в 5 и более раз выше, чем в странах ЕС. Такая ситуация напрямую связана с сокращением ресурсов инфекционной службы: обеспеченность инфекционными койками с 1990 по 2018 г. сократилась в 2,6 раза, обеспеченность врачами-инфекционистами с 2010 по 2018 г. - на 18%. Все это никак не отражалось в ежегодных докладах Роспотребнадзора о санитарноэпидемиологической ситуации в РФ (напротив, рапортовалось об успехах), соответственно необходимые меры не принимались.
Во всех рассмотренных странах службы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая надзор, подчиняются Министерству здравоохранения. Это позволяет осуществлять единую политику в сфере охраны здоровья населения, в том числе защиты от эпидемий. В этой группе стран (исключая Китай) санитарный надзор за продуктами питания и лекарствами осуществляется отдельными организациями, а защита прав потребителей и надзор не входят в зону ответственности названных служб. В Китае, Тайване и Южной Корее, которые показали лучшие результаты в борьбе с новой коронавирусной инфекцией, в структуре службы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения имелись специальные организационные центры с выделенным финансированием, которые как раз и обеспечили их готовность и быстрое реагирование при возникновении эпидемии.
Содержание
1. Основные понятия.
2. История развития санитарно-эпидемиологической службы в РФ.
3. Функции Роспотребнадзора.
4. Смертность и заболеваемость инфекционными болезнями в РФ в сравнении с развитыми странами, мощности инфекционной службы.
5. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в разных странах.
1. Основные понятия
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, согласно ФЗ от 30.03.1999 № 52 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", обеспечивается снижением вредного воздействия факторов среды обитания на человека (до установленного уровня) и созданием благоприятных условий для его жизнедеятельности.
Международные санитарные правила ВОЗ2 определяют санитарно-эпидемиологический надзор как систематический и непрерывный сбор, обработку и анализ данных медико-санитарного назначения, своевременное распространение медико-санитарной информации для оценки и принятия необходимых ответных мер в области общественного здоровья.
2 International Health Regulations (IHR 2005), 3-е издание, 2016, https://www.who.int/infection-prevention/about/ipc/en/
В большинстве стран обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется службами общественного здоровья (public health), которые занимаются предотвращением распространения инфекционных и неинфекционных заболеваний. Понятие "общественное" (public) означает, что принимаемые меры направлены преимущественно на популяцию в целом, в отличие от оказания индивидуальных медицинских услуг.
На сайте Центра по контролю и профилактике заболеваний США (Center of Disease Control and Prevention - CDC) обозначены 10 основных функций службы общественного здоровья3:
1) мониторинг состояния здоровья населения и определение проблем в этой сфере;
2) диагностика и исследование проблем со здоровьем населения и факторов риска, влияющих на него;
3) информирование, обучение и расширение знаний населения в вопросах охраны здоровья;
4) управление вопросами охраны общественного здоровья на региональном и муниципальном уровне;
5) разработка планов и программ по охране здоровья населения;
6) подготовка нормативных актов, направленных на охрану здоровья населения и снижение возможных рисков для здоровья;
7) осуществление координации между службами охраны общественного здоровья и оказанием медицинской помощи;
8) подготовка кадров и повышение их квалификации в этой сфере;
9) оценка эффективности, доступности и качества служб индивидуальных и общественных услуг по охране здоровья;
10) проведение научных исследований и внедрение инноваций.
3 https://www.cdc.gov/publichealthgateway/
В РФ сегодня функции службы общественного здоровья, включая вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, разделены между тремя основными отдельными ведомствами - Минздравом России, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором) и Федеральным медикобиологическим агентством (ФМБА).
2. История развития санитарно-эпидемиологической службы в РФ4
4 https://www.rospotrebnadzor.ru/region/history.php
В советское время санитарно-эпидемиологическая служба находилась в структуре Министерства здравоохранения под управлением Главного государственного санитарного врача в должности заместителя министра. Она была ведущим звеном профилактической деятельности советского здравоохранения, успехи которого были неоспоримы во всем мире.
В СССР история службы началась 15 сентября 1922 г., когда был принят декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР "О санитарных органах Республики", в соответствии с которым была создана сеть санитарно-эпидемиологических станций.
В 1933 г. была дополнительно организована Государственная санитарная инспекция, осуществлявшая общее руководство санитарно-эпидемиологической работой. В 1963 г. постановлением Совета Министров СССР было утверждено новое "Положение о Государственном санитарном надзоре в СССР".
В 1991 г. принят закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и впервые на законодательном уровне было введено правовое регулирование деятельности в этой сфере. Этим законом санитарно-эпидемиологическая служба выведена из подчинения Минздрава РСФСР, переведена на уровень централизованного управления и финансирования из федерального бюджета, изменено наименование учреждений - Центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В 1996 г. служба снова вошла в структуру Минздрава России как Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В 1999 г. был принят новый ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", включивший в себя ряд принципиальных положений, которые ранее регулировались подзаконными актами.
9 марта 2004 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" был создан Роспотребнадзор, которому были переданы часть функций Министерства здравоохранения РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства по антимонопольной политике. Для справки: Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекция) была образована в 1993 г. при Комитете РФ по торговле, с тех пор многократно переходила из подчинения одного ведомства к другому. При этом Роспотребнадзор остался в структуре Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
В 2012 г. Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 21 мая 2012 г. № 636 Роспотребнадзор был выведен из структуры Минздрава России и подчинен Правительству РФ. Функции и полномочия этого ведомства утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 (в редакции Постановления Правительства РФ от 21.05.2013 № 428).
3. Функции Роспотребнадзора
Согласно ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ, санитарноэпидемиологическое благополучие населения обеспечивается путем:
■ профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;
■ выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
■ государственного санитарно-эпидемиологического нормирования;
■ федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
■ обязательного подтверждения соответствия продукции санитарно-эпидемиологическим требованиям;
■ лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;
■ государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления;
■ проведения социально-гигиенического мониторинга;
■ проведения научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
■ формирования и ведения открытых и общедоступных федеральных информационных ресурсов;
■ принятия мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;
■ принятия мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.