Задачи нормирования труда в рамках реализации оказания гарантированной государством медицинской помощи населению Российской Федерации в 2022 г. Часть 2

Резюме

Данная статья является продолжением материалов, опубликованных в 2022 г.*. Во второй части статьи представлены результаты анализа нормативных правовых документов, регламентирующих формирование и экономическое обоснование территориальных программ государственных гарантий в части медицинской помощи, оказываемой в амбулаторных условиях и условиях стационара. Полученные результаты еще раз показали, что для плановых показателей характерны резкие ежегодные перепады, не обусловленные ни показателями заболеваемости, ни новыми технологиями лечебно-диагностического процесса. При этом динамика фактической обеспеченности коечным фондом развивается плавно, с сохранением общей тенденции во все годы наблюдений, за исключением ситуаций, связанных с необходимостью мобилизации ресурсов при каких-либо катастрофических техногенных, биологических или других событиях. Это определяет необходимость коррекции в планировании отдельных видов медицинской помощи и, следовательно, перераспределении кадровых ресурсов для реализации задач территориальных программ государственных гарантий.

Ключевые слова:нормирование труда; нормативные объемы медицинской помощи; Программа государственных гарантий; нормы времени; диагностические исследования; нормативный правовой акт; COVID-19; компьютерная томография

Финансирование. Исследование не имело спонсорской поддержки.

Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Вклад авторов. Концепция и дизайн исследования, сбор и обработка материала, написание и редактирование текста - Шипова В.М.; сбор и обработка материала, редактирование текста - Щепин В.О.; написание и редактирование текста, обработка материала - Корецкий С.Н.

Для цитирования: Шипова В.М., Щепин В.О., Корецкий С.Н. Задачи нормирования труда в рамках реализации оказания гарантированной государством медицинской помощи населению Российской Федерации в 2022 г. Часть 2 // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2022. Т. 8, №. 2. С. 94-107. DOI: https://doi.org/10.33029/2411-8621-2022-8-2-94-107

Дифференциация плановых показателей объемов медицинской помощи по укрупненным возрастным группам (взрослые, дети), профилям, условиям оказания медицинской помощи и ряду других параметров представлена в письмах Минздрава России о формировании и экономическом обосновании территориальных программ государственных гарантий (далее - ТПГГ). В письме Минздрава России от 13.01.2022 № 11-7/И/2-275 (далее - письмо) проведена перегруппировка материала и внесены определенные изменения в ТПГГ на 2022 г. и на плановый период 2023 и 2024 гг.1 по сравнению с предыдущим документом2.

По оказанию медицинской помощи в амбулаторных условиях сохранены основные положения, в том числе ошибочные, несмотря на неоднократные критические замечания по этому поводу в течение последних лет [1- 3].

1 Письмо Минздрава России от 13.01.2022 № 11-7/И/2-275 "О формировании и экономическом обосновании территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022-2024 годы".

2 Письмо Минздрава России от 31.12.2020 № 11-7/И/2-20700 "О направлении разъяснений по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, включая подходы к определению дифференцированных нормативов объема медицинской помощи".

В приложении 13.2 письма ТПГГ на 2022-2024 гг., как в предыдущих аналогичных документах, указывается, что "рекомендуемый норматив времени на 1 посещение участкового терапевта, врача общей практики, участкового педиатра составляет в среднем 20 мин". Такая формулировка впервые была представлена в письме Минздрава России от 25.12.2012 №11-9/10/2-5718 о ТПГГ на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.3. Актуальность этих данных в тот период времени не подвергается сомнению, но, после того как был утвержден приказ Минздрава России от 02.06.2015 № 290н по типовым нормам времени на посещение врачей, в том числе по указанным специальностям4, величина которых отличается от ТПГГ, эти данные либо не должны были приводиться в ТПГГ, либо должны быть уравновешены в этих двух документах. Однако в ТПГГ, в том числе в ТПГГ на 2022-2024 гг., по-прежнему приводится указанная формулировка.

3 Письмо Минздрава России от 25.12.2012 № 11-9/10/2-5718 "О формировании и экономическом обосновании территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (Приложение 7.2).

4 Приказ Минздрава России от 02.06.2015 № 290н "Об утверждении типовых отраслевых норм времени на выполнение работ, связанных с посещением одним пациентом врача-педиатра участкового. Врача-терапевта участкового, врача общей практики (семейного врача), врача-невролога, врача-оториноларинголога, врача-офтальмолога и врача-акушера-гинеколога".

В Приложении 8 письма о ТПГГ на 2022- 2024 гг. приведена таблица, определяющая число посещений по поводу заболеваний в одном обращении по 14 специальностям1 (табл. 1).

Таблица 1. Рекомендуемые поправочные коэффициенты стоимости обращения с учетом кратности посещений по поводу заболеваний по основным специальностям (письмо Минздрава России от 13.01.2022 № 11-7/И/2-275, Приложение 8)

При расчете среднего показателя по всем специальностям допущена ошибка, состоящая в том, что не учтена структура посещаемости. В документе, впервые опубликовавшем эту таблицу5, указывалось, что расчеты проведены на основании данных ТПГГ на 2012 г.6, из чего следует, что и структура посещений должна соответствовать показателям того периода времени. Наши расчеты, проведенные по указанным данным, показали, что среднее число кратности посещений в одном обращении составляет 3,1, а не 2,9, как указано в таблице. В последующем данная таблица без изменений стала приводиться во всех ТПГГ, в том числе в письме о ТПГГ на 2022-2024 гг., но уже без объяснений того, какие данные при этом применялись. Однако, даже если бы и не было такой ошибки в первоначальном виде таблицы, за последующие 10 лет, когда она приводится в нормативных правовых документах, структура посещений по указанным 14 специальностям с высокой вероятностью изменилась. К сожалению, начиная с 2013 г., после перехода на новый финансовый показатель, выражаемый в числе обращений, объемные показатели медицинской помощи в амбулаторных условиях не приводятся ни в числе обращений, ни в числе посещений. В связи с этим осуществить расчеты среднего числа посещений в одном обращении, как это было сделано по данным 2012 г. не представляется возможным.

В письме о ТПГГ на 2022-2024 гг. в рекомендуемые объемные показатели оказания медицинской помощи в стационарных условиях, в отличие от приведенных данных для амбулаторных условий, внесены изменения, соответствующие нашим ранее опубликованным замечаниям. Сравнительные данные по больничной помощи в рамках ТПГГ на 2021 г. и на 2022- 2024 гг. приведены в табл. 2.

5 Письмо Минздрава России от 20.12.2012 № 14-6/10/2-5305 (с изм. от 11.11.2013) "О направлении рекомендаций "Способы оплаты медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий на основе групп заболеваний, в том числе клинико-статистических групп болезней (КСГ)" (вместе с "Рекомендациями для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, территориальных фондов обязательного медицинского страхования, медицинских организаций, страховых медицинских организаций "Способы...", утв. ФФОМС)".

6 Письмо Минздравсоцразвития России от 22.12.2011 № 20-2/10/1-8234 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год".

Таблица 2. Рекомендуемые объемы специализированной медицинской помощи в стационарных условиях по профилям медицинской помощи на 2022-2024 гг. в сравнении с 2021 г. (в соответствии с письмами Минздрава России от 13.01.2022 № 11-7/И/2-275 и от 31.12.2020 № 11-7/И/2-20700)

Число койко-дней является итоговым показателем умножения числа госпитализированных на среднюю длительность пребывания пациента в стационаре. В табл. 2 этот показатель в ТПГГ на 2021 г. представлен в двух вариантах: в данных, указанных в ТПГГ, и в виде расчетных данных (приведены в скобках). Эти расчеты были проведены нами сразу после выхода ТПГГ на 2021 г. и своевременно опубликованы [4] с надеждой на то, что авторы документа внесут соответствующие изменения. Однако этого не произошло, и арифметические ошибки этой части документа были повторно отмечены в публикации, вышедшей в конце 2021 г. [5].

Как видно из табл. 2, общее рекомендуемое число случаев госпитализации незначительно увеличилось со 180,19 до 180,94 на 1000 жителей/застрахованных, т.е. на 0,4%. По отдельным профилям медицинской помощи изменения неоднозначны. Увеличение числа случаев произошло по медицинской реабилитации (на 58,7%), по гематологии (на 40,0%), менее значимая динамика показателей была по профилям "гастроэнтерология" (на 4,5%), "кардиология" (на 3,1%), "инфекционные болезни" (на 1,5%). Уменьшение планового числа случаев госпитализации отмечено по акушерскому делу (на 52,7%), по дерматовенерологии (венерологические койки) и аллергологии и иммунологии (на 40,0% соответственно), по психиатрии-наркологии (на 36,0%), по психиатрии (на 8,3%) и онкологии, радиологии и радиотерапии (на 3,4%).

На рис. 1 представлено сопоставление планово-нормативного числа случаев госпитализации на койки по профилю "акушерское дело" и уровня рождаемости.

Рис. 1. Динамика уровня рождаемости и планово-нормативного уровня госпитализации по "акушерскому делу" (койки для беременных и рожениц) в Российской Федерации (на 1000 населения)

Как видно из представленных на рис. 1 данных, уровень рождаемости в Российской Федерации увеличивался с 2000 до 2015 г. Основной причиной снижения рождаемости, наблюдаемого с 2016 г., является вступление в репродуктивный возраст тех, кто родился в годы низкой рождаемости в стране. Вместе с тем планово-нормативный уровень госпитализации оставался неизменным до 2014 г. и составлял 7,8 на 1000 населения. В 2015 г. вместо ожидаемого увеличения планово-нормативного уровня госпитализации этот показатель снизился до 7,3. Рекомендуемый уровень госпитализации на 2021 г. был обозначен как 1,5 на 1 тыс. жителей в год, т.е. показатель уменьшен почти в 5 (!) раз, что вряд ли можно объяснить снижением репродуктивной активности, связанной с пандемией COVID-19. В ТПГГ на 2022-2024 гг. предусмотрено дальнейшее снижение этого показателя более чем в 2 раза - до 0,71 случая госпитализации на 1 тыс. населения, что не может быть объяснено темпами снижения рождаемости и сокращения акушерских стационаров в течение 2020 г.

Используемая при расчете средняя длительность пребывания 1 пациента в стационаре (дней) по подавляющему числу профилей медицинской помощи в ТПГГ на 2022-2024 гг. по сравнению с ТПГГ на 2021 г. не изменилась. Исключение составляют только два профиля: аллергология и иммунология и офтальмология, показатели по которым уменьшились соответственно с 10,1 до 9,1 дней и с 6,8 до 6,0 дней. Такое уменьшение могло бы привести либо к уменьшению общего показателей средней длительности по базовой программе обязательного медицинского страхования (ОМС), либо к сохранению этой величины, так как в структуре уровня госпитализации эти профили составляют незначительную долю: всего 3,2%. Однако общий показатель по базовой программе ОМС в рамках ТПГГ на 2022-2024 гг. не сохранил свое значение и не уменьшился, а увеличился: в ТПГГ на 2021 г. он составлял 9,4 дней, а на 2022-2024 гг. - 9,5 дней. Такое увеличение связано с изменением структуры числа госпитализаций по профилям коек.

Аналогичным образом объясняется и изменение средней длительности пребывания одного пациента при госпитализации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации: показатель снизился с 38,3 дней в ТПГГ на 2021 г. до 35,8 дней на 2022-2024 гг. при том, что ни по одному профилю, включенному в эту группу и обозначенным под номерами 32-36 в табл. 2, изменений в средней длительности нет, но произошли достаточно весомые изменения в структуре госпитализированных.

Для изучения причин изменения планово-нормативных показателей объемов специализированной медицинской помощи в стационарных условиях нами проведен анализ динамики этих данных по отдельным профилям медицинской помощи: по гериатрии и медицинской реабилитации на фоне изменения общего числа койко-дней (рис. 2).

Рис. 2. Динамика планово-нормативных показателей числа койко-дней по профилям "медицинская реабилитация", "гериатрия" и всего по базовой программе ОМС на 1000 населения/застрахованных

Как видно из данных, представленных на рис. 2, при относительно стабильном общем плановом числе койко-дней за период 2015- 2022 гг. число койко-дней по медицинской реабилитации неуклонно нарастало, за исключением 2021 г., при этом наиболее высокими темпами в 2019 и 2022 гг.

Медицинской реабилитации придается в последние годы важное значение. Этому процессу, как этапу в оказании медицинской помощи, способствуют и изданные приказы Минздрава России7, увеличивающие штатно-нормативное обеспечение медицинским персоналом. Значимость медицинской реабилитации повышается и в связи с необходимостью проведения соответствующих реабилитационных мероприятий, в том числе и в стационарных условиях, после перенесенной коронавирусной инфекции. Более того, в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.12.2020 № 2299, утверждающем программу государственных гарантий на 2021 г.8, рекомендуется "для медицинской реабилитации в специализированных медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь по профилю "медицинская реабилитация", и реабилитационных отделениях медицинских организаций в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования на 2021-2023 гг. - 0,005 случая госпитализации на 1 застрахованное лицо" (п. 4.2.2, раздел VI). После снижения рекомендуемого числа случаев госпитализации по профилю "медицинская реабилитация" в ТПГГ на 2021 г. (с 5,0 на 1000 жителей на 2020 г. до 2,8 на 2021 г.) на следующий период его значение увеличено в 1,6 раза (4,443 на 1000 жителей на 2022 г. соответственно).

7 Приказ Минздрава России от 31.07.2020 № 788н "Об утверждении Порядка организации медицинской реабилитации взрослых" (Зарегистрировано в Минюсте России 25.09.2020 № 60039).

Приказ Минздрава России от 23.10.2019 № 878н "Об утверждении Порядка организации медицинской реабилитации детей" (Зарегистрировано в Минюсте России 23.12.2019 № 56954).

8 Постановление Правительства Российской Федерации от 28.12.2020 № 2299 (ред. от 19.11.2021) "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Гериатрия как профиль медицинской помощи была выделена впервые в ТПГГ на 2015 г. В течение последующего периода времени нормативно-плановые показатели числа койко-дней по данному профилю (рис. 2) колебались с ростом значений в 2016 (в 1,6 раза) и 2021 гг. (в 2,4 раза) и снижением нормативов в 2018 (на 50%) и в 2022 (на 2,3%) гг.

Представленный скачкообразный и трудно объяснимый какими-либо объективными причинами характер изменения числа планируемых койко-дней определяет необходимость сравнения этих данных с фактическим развитием коечного фонда. Как известно, статистика здравоохранения содержит фактические данные по абсолютному числу коек и в расчете на 10 тыс. населения. Следовательно, в целях получения сопоставительных показателей плановое число койко-дней необходимо пересчитать в число коек.

Сравнения планового и фактически развернутого коечного фонда возможны не по всем профилям медицинской помощи, так как доступность статистических данных по фактической численности коечного фонда страны и ее субъектов значительно изменилась. Ранее показатели численности и деятельности коечного фонда, дифференцированные по всем профилям медицинской помощи и по субъектам Российской Федерации, публиковались в открытом доступе в виде ежегодно издаваемых статистических сборников ФГБУ ЦНИИОИЗ Минздрава России. Последний такой сборник, в котором приводились данные за 2019 г., издан в 2020 г.9. С 2021 г. сборники в открытом доступе не публикуются, и теперь для получения данных о коечном фонде в арсенале организатора здравоохранения остается официально издаваемый статистический сборник "Здравоохранение в России", который публикуется в электронном виде с периодичностью 1 раз в 2 года. В указанном сборнике представлены показатели коечного фонда в целом по стране и в виде укрупненной группировки, которая соответствует лишь некоторым профилям коек с плановыми показателями в ПГГ. Для примера в табл. 3 отражены величины плановых показателей по числу коек, рассчитанные нами по алгоритму, постоянно приводимому в ТПГГ, и фактические данные по числу коек, указанные в статистическом сборнике [6].

9 Ресурсы и деятельность медицинских организаций здравоохранения: статистические материалы. Часть IV. Коечный фонд (средняя занятость и средняя длительность пребывания на койке в году) / Е.Г. Котова, В.И. Стародубов, Г.А. Александрова, Н.А. Голубев, Е.М. Тюрина, Е.В. Огрызко, Е.А. Шелепова, А.В. Поликарпов. Москва : ЦНИИОИЗ Минздрава России, 2020. 51 с.

Таблица 3. Фактический и расчетный планово-нормативный показатель обеспеченности коечным фондом койками по отдельным профилям населения Российской Федерации, на 10 тыс. населения

* - по данным сборника: Здравоохранение в России. 2021: статистический сборник. Москва : Росстат, 2021. 171 с.

Большие сомнения вызывает планирование коечного фонда по инфекционным заболеваниям (рис. 3).

Рис. 3. Фактический и расчетный плановонормативный показатель обеспеченности инфекционными койками населения Российской Федерации, на 10 тыс. населения

Как видно на рис. 3, фактическое число инфекционных коек в 2018-2020 гг. превышало плановые показатели, а в 2020 г. в связи с заболеваемостью новой коронавирусной инфекцией и развертыванием дополнительных коек число резко увеличилось: с 4,0 до 15,1 коек на 10 тыс. населения, т.е. в 3,8 раза. При всей непредсказуемости развития ситуации с COVID-19 вряд ли можно было ожидать, что в 2021 г. ситуация резко изменится и плановые показатели по-прежнему будут составлять 3,5 койки на 10,0 тыс. населения, как это указано в ТПГГ на 2021 г. Тем более неоправданными являются такие ожидания авторов ТПГГ на 2022-2024 гг.

Большие вопросы вызывает и планирование объема онкологической помощи, оказываемой в условиях стационара (рис. 4).

Рис. 4. Фактический и расчетный плановонормативный показатель обеспеченности онкологическими койками населения Российской Федерации, на 10 тыс. населения

Как видно на рис. 4, фактические данные по количеству онкологических коек в стране опережали планово-нормативные показатели в 2010-2018 гг. В 2019 г. эти данные совпали - 3,1 койки на 10 тыс. населения, с последующим расхождением показателей: в планах на 2020 г. предусматривалось увеличение обеспеченности онкологическими койками до 3,3 койки на 10 тыс. населения, в то время как фактические данные составили 3,2 койки. Дальнейшее планирование коечного фонда в рамках ТПГГ предусматривало сокращение онкологических коек до 3,1 коек на 10 тыс. населения в 2021 г. и до 2,9 коек в 2022 г. Ответ на вопрос о том, насколько обоснованным является указанное выше сокращение планово-нормативного показателя обеспеченности населения онкологическими койками на 2021 г. и на 2022-2024 гг. может быть получен на основании анализа данных об общей заболеваемости, инвалидности и смертности населения по классу "новообразования" и оценке эффективности и уровня внедрения технологий оказания медицинской помощи, позволяющих перенести центр тяжести в лечении онкологических заболеваний на амбулаторный этап оказания медицинской помощи. На настоящий момент данные свидетельствуют о том, что позитивных изменений в динамике показателей не наблюдается, следовательно, нет и оснований для уменьшения планово-нормативной обеспеченности населения онкологической помощью в стационарных условиях.

Таким образом, проведенные сравнения расчетного планируемого по ТПГГ и фактических данных коечного фонда подтверждают ранее высказанный тезис о том, что для плановых показателей характерны резкие ежегодные перепады, не обусловленные ни показателями заболеваемости, ни новыми технологиями лечебно-диагностического процесса, а динамика фактической обеспеченности коечным фондом развивается плавно с сохранением общей тенденции во все годы наблюдений, за исключением ситуаций, связанных с необходимостью мобилизации ресурсов при каких-либо катастрофических техногенных, биологических или других событиях.

Задачи нормирования труда для выполнения ПГГ, анализ которой представлен в первой части статьи, и ТПГГ, представленной во второй части статьи, состоят в следующем:

· определение норм времени на посещение врача по медицинской реабилитации, врача физической и реабилитационной медицины для возможности расчета численности этих должностей по рекомендуемому в ПГГ объему медицинской помощи;

· пересмотр и установление норм времени на исследования, объем которых представлен в ПГГ;

· ликвидация противоречий в нормах времени на посещение, указанных в ТПГГ и в ведомственном приказе Минздрава России;

· пересчет среднего числа посещений по поводу заболеваний в одном обращении, указанного в ТПГГ, на основе современных данных по структуре посещений;

· решение и других накопившихся за последние годы проблем в нормировании труда в здравоохранении. В частности, ликвидация противоречий в величинах норм труда в разных одновременно действующих и имеющих равную юридическую силу документах, в штатно-нормативном обеспечении круглосуточной работы и др. [7, 8].

Заключение

ТПГГ на 2022-2024 гг. представляет определенные ориентиры развития здравоохранения на текущий период времени и краткосрочную перспективу. Однако документ повторяет ошибочные положения предыдущих аналогичных Программ по объему помощи в амбулаторных условиях и не содержит по всем профилям обоснованные планово-нормативные показатели объема больничной помощи.

Представленные в ТПГГ изменения определяют необходимость коррекции в планировании отдельных видов медицинской помощи и, следовательно, перераспределении кадровых ресурсов для реализации задач ТПГГ. Вместе с тем, отсутствие открытого доступа публикуемых ранее сборников статистической информации о показателях здоровья, состоянии и деятельности системы здравоохранения в рамках Минздрава России в разрезе субъектов Российской Федерации не позволяет в полной мере реализовать задачи нормирования труда в рамках анализа ПГГ, возможностей ее выполнения.

Литература

1. Хабриев Р.У., Шипова В.М., Маличенко В.С. Государственные гарантии медицинской помощи. Москва : ГЭОТАР-Медиа, 2017. 232 с.

2. Шипова В.М. Современные подходы к планированию и развитию сети медицинских организаций / под ред. Р.У. Хабриева. Москва : ГЭОТАР-Медиа, 2014. 136 с.

3. Хабриев Р.У., Шипова В.М., Берсенева Е.А. Новые нормы труда в поликлиниках. Москва : ГЭОТАР-Медиа, 2020. 144 с.

4. Щепин В.О., Шипова В.М., Миргородская О.В. Государственные гарантии медицинской помощи и нормы труда в здравоохранении // Бюллетень Национального Научно-исследовательского института общественного здоровья имени Н.А. Семашко. 2021. № 2. С. 26-35.

5. Шипова В.М. Регулирование трудовых отношений в здравоохранении : сборник нормативно-правовых актов с комментариями / под ред. Р.У. Хабриева. 4-е изд., перераб. и доп. Москва : ГЭОТАР-Медиа, 2021. 320 с.

6. Здравоохранение в России. 2021 : статистический сборник / Росстат. Москва, 2021. 171 с.

7. Хабриев Р.У., Шипова В.М., Берсенева Е.А., Михайлов Д.Ю. Современное состояние системы нормирования труда в здравоохранении // Казанский медицинский журнал. 2020. Т. 101, № 6. С. 859-868.

8. Шипова В.М., Корецкий С.Н. Проблемы внедрения новой системы оплаты труда медицинских работников в условиях современной нормативно-правовой базы по труду // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2021. Т. 7, № 4. С. 104-123.

Материалы данного сайта распространяются на условиях лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International License («Атрибуция - Всемирная»)

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
Улумбекова Гузель Эрнстовна
Доктор медицинских наук, диплом MBA Гарвардского университета (Бостон, США), руководитель Высшей школы организации и управления здравоохранением (ВШОУЗ)

Журналы «ГЭОТАР-Медиа»