Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в сфере государственного управления здравоохранением

Резюме

В представленной научной статье рассмотрены вопросы, связанные с понятием, содержанием и основными видами административно-правовых форм и методов, применяемые в целях противодействия коррупции в сфере государственного управления здравоохранением. В работе обоснована необходимость усиления борьбы с коррупцией в сфере здравоохранения с применением наиболее эффективных административно-правовых форм и методов, направленных на минимизацию коррупционных проявлений в Российской Федерации. В результате проведенного исследования и анализа обозначенных проблемных аспектов авторы пришли к выводу, что последовательное использование современных антикоррупционных форм и методов позволяет более продуктивно осуществлять противодействие коррупции и коррупционным правонарушениям в сфере государственного управления здравоохранением. В заключение авторы сформулировали отдельные выводы и предложения, направленные на совершенствование механизма противодействия коррупции в сфере государственного управления здравоохранением.

Ключевые слова:коррупция; противодействие коррупции; административно-правовые формы; административно-правовые методы; государственное управление здравоохранением

Финансирование. Научное исследование выполнено в рамках государственного задания FSMW-2020-0030 "Трансформация российского права в условиях больших вызовов: теоретико-прикладные основы".

Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Вклад авторов. Научное руководство исследованием, написание и редактирование текста - Антонян Е.А.; сбор и обработка материала, написание и редактирование текста - Поляков М.М.

Для цитирования: Антонян Е.А., Поляков М.М. Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в сфере государственного управления здравоохранением // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2022. Т. 8, № 2. С. 131-138. DOI: https://doi.org/10.33029/2411-8621-2022-8-2-131-138

Проблема коррупции в государственном управлении Российской Федерации относится к разряду наиболее серьезных и сложных. В частности, генеральный прокурор Российской Федерации, выступая с докладом в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, отметил, что только за 2020 г. в сфере противодействия коррупции прокурорами вскрыто более 245 тыс. нарушений законодательства. Генеральный прокурор обратил внимание на ситуацию в сфере здравоохранения, указав, что не всегда гарантированные государством и фактически выделенные средства поддержки доходили до врачей, медсестер, водителей скорой помощи. Были вскрыты многочисленные случаи занижения или неначисления указанных выплат, средствами надзора обеспечено перечисление 2,5 млрд руб. 86 тыс. работников медицинских учреждений1. Высокий уровень коррупции в государственном управлении подтверждается материалами социологических исследований, проводимых различными неправительственными учреждениями, изучающими общественное мнение в России.

1 Генеральный прокурор Российской Федерации Игорь Краснов выступил с докладом в Совете Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=61267146 (дата обращения: 21.04.2022).

Фонд "Общественное Мнение" в 2019 г. провел исследование, по результатам которого 70% россиян оценивают уровень коррупции в стране как высокий2. Представители иностранных организаций также оценивают уровень коррупции в России как довольно опасный. Международная неправительственная организация "Трансперенси Интернешнл" опубликовала исследование "Индекс восприятия коррупции" (Corruption Perceptions Index, CPI) за 2021 г. в котором Российская Федерация набрала 29 баллов из 100 и заняла 136-е место из 180, что сопоставимо с уровнем восприятия коррупции в Анголе, Либерии и Мали. Возглавляют указанный индекс с наименьшим уровнем восприятия коррупции такие страны, как Новая Зеландия, Дания и Финляндия3. Таким образом, зарубежные эксперты и специалисты представляют наше государство в своих исследованиях как весьма коррумпированное. Конечно, невозможно представить максимально объективный рейтинг, который показывал бы реальный уровень коррупции не только в России, но и в других странах. Тем не менее проблема коррупции в государственном управлении стоит довольно остро и нуждается в применении наиболее эффективных административно-правовых форм и методов. Этот тезис в полной мере относится и к сфере государственного управления здравоохранением.

2 Уровень коррупции в России: мониторинг. Сайт Фонда "Общественное Мнение". [Электронный ресурс]. URL: https://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/14185 (дата обращения: 21.04.2022).

3 Россия в Индексе восприятия коррупции - 2021: 29 баллов и 136-е место. Сайт АНО "Трансперенси Интернешнл-Р (включено в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента). [Электронный ресурс]. URL: https://transparency.org.ru/research/ (дата обращения: 21.04.2022).

Противодействие коррупции в современной России стало одним из важнейших направлений внутренней государственной политики. Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в очередной раз заявил о необходимости бескомпромиссной борьбы с коррупцией "всегда и по всем направлениям" и особенно "в целях защиты бюджетных средств, выделенных на реализацию национальных проектов, государственных и муниципальных программ, гособоронзаказа"4. Стоит отметить, что в настоящее время в России сформировался организационно-правовой механизм противодействия коррупции, который включает большую совокупность нормативных правовых актов, направленных на предупреждение коррупции в государственном управлении, а также органы государственной власти, реализующие различные меры против коррупции. Основным антикоррупционным правовым актом сегодня является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон № 273-ФЗ)5. Противодействие коррупции, основанное на нормах закона, включает:

· предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции (профилактика коррупции), что связано с деятельностью всех органов государственной власти, в том числе в области здравоохранения;

· борьбу с коррупцией, т.е. выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, чем занимаются преимущественно правоохранительные органы;

· деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, чем также должны заниматься все государственные органы и учреждения в случае возникновения данных ситуаций.

4 Путин призвал бороться с коррупцией на всех направлениях. [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/20200317/1568724491.html (дата обращения: 21.04.2022).

5 Российская газета от 30.12.2008 № 266.

Согласно ст. 6 Закона № 273-ФЗ, профилактика коррупции и коррупционных правонарушений осуществляется путем применения таких основополагающих мер, как:

· формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

· антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

· развитие институтов общественного и парламентского контроля соблюдения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и т.д.

Другими словами, противодействие коррупции - это комплексная работа, основанная на применении самых разнообразных мер, способов и средств. И здесь наиболее ключевым моментом является использование таких форм и методов, которые на практике будут иметь наиболее действенный эффект.

Под антикоррупционными административно-правовыми формами авторами понимаются "внешние действия органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, осуществляемые в пределах их компетенции и направленные против коррупции в государственном управлении". К антикоррупционным административно-правовым методам авторы относят "конкретные практические средства решения задач, связанных с противодействием коррупции в системе государственного управления, применяемые исполнительными органами власти и их должностными лицами"6.

6 См. подробнее: Поляков М.М. Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в органах исполнительной власти Российской Федерации. Москва : Проспект, 2022. С. 56, 62.

На наш взгляд, основными административно-правовыми формами противодействия коррупции являются государственные планы и программы. На федеральном уровне план противодействия коррупции утверждается Президентом Российской Федерации. В настоящее время действует уже 7-й (с 2008 г.) Национальный план противодействия коррупции на 2021-2024 гг.7. На основе данного плана во всех государственных органах и учреждениях утверждаются свои собственные планы и программы, направленные против коррупции. Так, в частности, в Министерстве здравоохранения Российской Федерации действует антикоррупционный план на аналогичный период времени8. План включает проведение комплекса мероприятий, направленных на соблюдение должностными лицами запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, мероприятия просветительского и образовательного характера, направленных на формирование нетерпимого отношения к коррупции, а также применение дополнительных мер по расширению участия граждан и институтов гражданского общества в реализации государственной политики в области противодействия коррупции. Стоит отметить, что положения многих планов и программ носят унифицированный характер. Принятие и реализация отдельных антикоррупционных программ прямо прописывается в Национальном плане противодействия коррупции как, например, программа по антикоррупционному просвещению населения на 2021-2024 гг.9. Основные органы государственной власти, которые ответственны за реализацию данной программы, - Министерство науки и высшего образования Российской Федерации и Министерство просвещения Российской Федерации. Антикоррупционные планы и программы должны действовать во всех органах и учреждениях системы здравоохранения Российской Федерации и, что особенно важно, своевременно осуществляться ответственными лицами. Реализация антикоррупционных мер должна иметь максимально последовательный характер. Исполнение мер для галочки создаст совершенно обратный негативный эффект и не будет способствовать формированию нетерпимого отношения к коррупции и коррупционным проявлениям.

7 Указ Президента РФ от 16.08.2021 № 478 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 16.08.2021 № 0001202108160035.

8 Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.09.2021 № 940 "Об утверждении Плана Министерства здравоохранения Российской Федерации по противодействию коррупции на 2021-2024 годы"; URL: https://minzdrav.gov.ru/combating_corruption/4/ (дата обращения: 21.04.2022).

9 Распоряжение Минобрнауки России от 14.12.2021 № 475-р "Об утверждении программы по антикоррупционному просвещению населения на 2021-2024 годы"; URL: https://minobrnauki.gov.ru/upload/2022/01/ (дата обращения: 21.04.2022).

Также можно обозначить такие антикоррупционные административно-правовые формы, применяемые в органах государственного управления здравоохранением, как кодексы этики и служебного поведения, административные регламенты и инструкции. Отдельные административные регламенты напрямую связаны с осуществлением полномочий органов исполнительной власти по предупреждению коррупции. В основной своей массе данные локальные правовые акты призваны обеспечить предупреждение конфликта интересов на государственной службе, а также соблюдение установленных антикоррупционных запретов и ограничений. В качестве примера подобного документа можно обозначить Порядок сообщения о получении министром здравоохранения Российской Федерации и федеральными государственными гражданскими служащими Министерства здравоохранения Российской Федерации подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, его сдачи, оценки и реализации10. В п. 11 Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства здравоохранения Российской Федерации установлено, что государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, а также принимать меры по предупреждению коррупции11. На практике необходимо обеспечить ознакомление с этическими кодексами и антикоррупционными регламентами (например, в части получения подарков) всеми служащими и сотрудниками органов и учреждений системы здравоохранения. Довольно часто должностные лица имеет весьма отдаленное представление о том, каким образом необходимо поступить, чтобы не нарушить установленные антикоррупционные запреты и ограничения. Проведение соответствующих организационных мероприятий позволит устранить данный пробел.

10 Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 09.12.2016 № 950н "Об утверждении Порядка сообщения о получении Министром здравоохранения Российской Федерации и федеральными государственными гражданскими служащими Министерства здравоохранения Российской Федерации подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, его сдачи, оценки и реализации (выкупа)" (зарегистрирован в Минюсте России 09.01.2017 № 45122).

11 Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 14.02.2012 № 120 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации"; URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70039278/ (дата обращения: 21.04.2022).

К административно-правовым методам противодействия коррупции, которые сегодня активно применяются в органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление здравоохранением, относятся антикоррупционная экспертиза правовых актов государственного управления, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная пропаганда и просвещение. На федеральном уровне нет легально закрепленных определений большинства антикоррупционных методов. Однако в законах субъектов Российской Федерации их дефиниции официально установлены. Например, согласно ст. 1 Областного закона от 28.05.2009 №34-з "О противодействии коррупции в Смоленской области", антикоррупционный мониторинг - это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных факторов, коррупционных правонарушений и мер по противодействию коррупции12. По нашему мнению, локальные акты, устанавливающие порядок проведения антикоррупционного мониторинга, анализа коррупционных рисков, а также карты коррупционных рисков должны действовать во всех организациях системы здравоохранения Российской Федерации. Важно не только закрепить их в плане внутреннего нормативного регулирования, но и обеспечить своевременное исполнение в установленные периоды времени. Последовательность и планомерность - основные принципы противодействия коррупции в государственном управлении.

12 Смоленская газета от 02.06.2009 № 42.

Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление здравоохранением на федеральном уровне, сегодня очень активно используют современные цифровые технологии в целях противодействия коррупции. Так, на официальном сайте Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзора) в подразделе "Оценка коррупционных рисков в Росздравнадзоре" размещена Карта коррупционных рисков Федеральной службы надзору в сфере здравоохранения и мер по их минимизации, утвержденная приказом Росздравнадзора от 22.12.2017 № 10601. Имеется подраздел "Информация для организаций, находящихся в ведении Росздравнадзора"13. На сайте Федерального медико-биологическое агентства (ФМБА России) в подразделе "Итоги ведомственного конкурса "ФМБА России против коррупции" содержится информация о впервые проведенном ведомственном конкурсе информационных материалов в сфере противодействия коррупции среди территориальных органов и подведомственных организаций агентства под названием "ФМБА России против коррупции"14. Приказом ФМБА России от 23.12.2020 № 377 (с изменениями и дополнениями) было утверждено Положение о конкурсе, состав организационного комитета и Жюри конкурса. Всего на конкурс поступило 44 работы, по 3 номинациям: плакат, брошюра, видеоролик.

13 URL: https://roszdravnadzor.gov.ru/about/anti_corruption (дата обращения: 21.04.2022).

14 URL: https://fmba.gov.ru/priemnaya/protivodeystvie-korruptsii/ https://roszdravnadzor.gov.ru/about/anti_corruption (дата обращения: 21.04.2022).

Необходимо отметить, что на практике реализация антикоррупционных мер далеко не всегда осуществляется последовательно и не имеет необходимого положительного эффекта. Достаточно часто мероприятия, которые закрепляются в государственных планах и программах, фактически не реализовываются, а отчетные документы в рамках антикоррупционного мониторинга носят преимущественно формальный характер. Кроме того, многие государственные служащие относятся к исполнению своих антикоррупционных обязанностей халатно и недобросовестно. В этой связи ответственным должностным лицам необходимо регулярно усиливать контроль и надзор за соблюдением установленных антикоррупционных запретов и ограничений. Крайне важно, чтобы во всех государственных органах и учреждениях в сфере здравоохранения действовали локальные нормативные акты (положения, инструкции, регламенты, этические кодексы), устанавливающие антикоррупционные стандарты для должностных лиц, процедуру урегулирования конфликта интересов, предоставление информации о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера. Также можно сформулировать некоторые практические рекомендации, связанные с применением административно-правовых антикоррупционных форм и методов в органах государственной власти.

1. Уполномоченным должностным лицам следить за принятием и исполнением планов и программ, связанных с осуществлением мероприятий по противодействию коррупции.

2. Ежегодно актуализировать информацию, связанную с опубликованием отчетов о реализации мер по противодействию коррупции на официальных сайтах органов государственного управления здравоохранением.

3. Проводить образовательные мероприятия для государственных служащих и работников органов государственной власти по вопросам соблюдения антикоррупционных запретов и ограничений.

4. Осуществлять взаимодействие с представителями гражданского общества, общественных объединений и организаций для обсуждения наиболее актуальных вопросов противодействия коррупции в сфере здравоохранения.

5. Анализировать опыт других органов государственной власти в части наиболее эффективных антикоррупционных практик.

Таким образом, сегодня можно констатировать, что в Российской Федерации оформился механизм противодействия в государственном управлении. Приняты соответствующие законы и подзаконные акты, утверждены антикоррупционные планы и программы, действуют административные кодексы, регламенты и инструкции по профилактике коррупционного поведения. Также на практике применяются различные антикоррупционные методы, к которым относятся антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное воспитание и просвещение. Использование органами исполнительной власти в процессе реализации властных функций и полномочий наиболее эффективных антикоррупционных форм и методов позволит в перспективе значительно минимизировать уровень коррупции не только в системе государственного управления, но и в целом по стране.

Литература

1. Поляков М.М. Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в органах исполнительной власти Российской Федерации. Москва : Проспект, 2022. 128 с.

2. Областной закон от 28 мая 2009 года № 34-з "О противодействии коррупции в Смоленской области" // Смоленская газета от 2 июня 2009 года. № 42.

3. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 14 февраля 2012 года № 120 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации". URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70039278/

4. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 9 декабря 2016 года № 950н "Об утверждении Порядка сообщения о получении Министром здравоохранения Российской Федерации и федеральными государственными гражданскими служащими Министерства здравоохранения Российской Федерации подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, его сдачи, оценки и реализации (выкупа)" (Зарегистрирован в Минюсте России 09.01.2017 № 45122).

5. Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 сентября 2021 года № 940 "Об утверждении Плана Министерства здравоохранения Российской Федерации по противодействию коррупции на 2021-2024 годы". URL: https://minzdrav.gov.ru/combating_corruption/4/1/

6. Распоряжение Минобрнауки России от 14 декабря 2021 года № 475-р "Об утверждении программы по антикоррупционному просвещению населения на 2021-2024 годы". URL: https://minobrnauki.gov.ru/upload/2022/01/

7. Указ Президента РФ от 16 августа 2021 года № 478 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы" // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 16 августа 2021 г. № 0001202108160035.

8. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета от 30 декабря 2008 г. № 266.

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
Улумбекова Гузель Эрнстовна
Доктор медицинских наук, диплом MBA Гарвардского университета (Бостон, США), руководитель Высшей школы организации и управления здравоохранением (ВШОУЗ)
Вскрытие
Медицина сегодня
Представляем оргкомитет 17-го Национального конгресса терапевтов

Уважаемые коллеги! Представляем оргкомитет 17-го Национального конгресса терапевтов (с международным участием) , который состоится 12-14 октября в МВЦ "Крокус Экспо" (павильон 3, Зал 20, г. Москва). · Президент Российского научного медицинского общества терапевтов,...

IV Съезд онкологов Московской области

IV Съезд онкологов Московской области 7 октября 2022 года Активное развитие онкологической службы позволяет эффективно решать проблемы, возникающие на всех уровнях оказания помощи пациентам с онкозаболеваниями. Одним из успешных примеров такого взаимодействия является IV...

II Всероссийская конференция с международным участием "Воспаление глаза" 12 ноября 2022 года, Москва

II Всероссийская конференция с международным участием "Воспаление глаза" 12 ноября 2022 года, Москва Воспалительные заболевания глаза - широко распространенная и многогранная проблема, с которой может столкнуться в своей практике любой специалист. Найти оптимальные алгоритмы...


Журналы «ГЭОТАР-Медиа»