О возможности внедрения индивидуальных медицинских накопительных счетов в РФ

Резюме

23 ноября 2022 г. в Государственной Думе РФ на площадке партии "Справедливая Россия" обсуждался законопроект о внесении поправок в ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в РФ" с использованием индивидуальных медицинских накопительных счетов (ИМНС). Законопроект был подготовлен специалистами кафедры "Финансы" Московского государственного технического университета им. Н.Э. Баумана. Научный коллектив Высшей школы организации и управления здравоохранением (ВШОУЗ) под руководством д.м.н. Г.Э. Улумбековой проанализировал данный законопроект и пояснительную записку к нему. В статье представлены результаты этого анализа, включая описание сути законопроекта, пояснения о неверных предпосылках авторов, данные по международному опыту и предложения по неотложным мерам в здравоохранении РФ, в том числе в части объемов и модели финансирования. Главный вывод специалистов ВШОУЗ: модель ИМНС не может быть внедрена в РФ, поскольку она приведет к снижению доступности бесплатной медицинской помощи, особенно для бедных слоев населения (в РФ почти половина населения имеют доходы до 27 тыс. руб. в месяц) и хронически больных людей, а также к управленческому хаосу и коллапсу системы здравоохранения. Как следствие, это вызовет рост смертности населения и увеличение социального напряжения в стране.

Систематический анализ уроков внедрения системы ИМНС в мире, который был ограничен по количеству стран и доле населения в них (Сингапур ~3 млн чел., Китай - пилотный проект, Южная Африка ~9 млн чел., США ~8 млн чел.), показал, что модель ИМНС приемлема только для стран с высокой долей молодого населения, имеющего одновременно высокие доходы. Эта система неэффективна для стран с высокой долей хронически больных и малообеспеченных граждан, как РФ. Именно поэтому опыт ИМНС не получил распространения в мире: Китай и Южная Африка от экспериментов с ними перешли к единой системе обязательного медицинского страхования населения, а Сингапур дополнительно к ней имеет несколько солидарных фондов для оплаты медицинской помощи гражданам. Как правило, лоббистом и выгодоприобретателем системы ИМНС является банковский сектор, который получает дополнительные оборотные средства на свои счета.

Ключевые слова:медицинские накопительные счета; доступность бесплатной медицинской помощи; солидарная система оплаты медицинской помощи; объем государственного финансирования здравоохранения; смертность населения

Финансирование. Исследование не имело спонсорской поддержки.

Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Для цитирования: Улумбекова Г.Э., Худова И.Ю. О возможности внедрения индивидуальных медицинских накопительных счетов в РФ // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2022. Т. 8, № 4. С. 4-12. DOI: https://doi.org/10.33029/2411-8621-2022-8-4-4-12

1. Пояснения по сути законопроекта и его последствиям

Суть законопроекта заключается в переходе от солидарной системы оплаты медицинской помощи к индивидуальной ответственности за это. Сегодня в РФ общественные средства (взносы на работающее и неработающее население) собираются в едином солидарном фонде (Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, ФОМС), из которого затем оплачивается большая часть медицинской помощи по Программе государственных гарантий (ПГГ) тем, кто заболел. Авторы предлагают, чтобы граждане оставляли свои взносы на индивидуальных ИМНС в банке (в среднем 16 тыс. руб. в год), из которых при необходимости они смогут тратить средства на оказание медпомощи. При этом в качестве временной меры предлагается сохранение небольшого солидарного фонда в системе ОМС для тех, у кого личных средств будет недостаточно. Эта мера, по мнению авторов, приведет к тому, что граждане в целях сохранения собственных денег на ИМНС (на которые начисляются проценты) будут вести здоровый образ жизни и, соответственно, меньше обращаться за медицинской помощью. Авторы считают, что внедрение ИМНС в сочетании с правом выбора пациентом медицинской организации и общественным управлением позволит повысить эффективность работы системы здравоохранения, в том числе уменьшить якобы завышенные расходы на медицинскую помощь и ликвидировать часть медицинских организаций.

Объем сокращения государственного финансирования, если предложения авторов по ИМНС будут реализованы

В солидарном фонде (ФОМС) объем средств уменьшится на 65%, в нем останется около 1 трлн руб. в ценах 2023 г., остальные средства поступят на индивидуальные ИМНС1. Далее авторы предполагают, что преимущественно здоровые граждане, мало обращающиеся за медицинской помощью, по итогам года смогут сохранить на своих счетах около 410 млрд руб. в ценах 2023 г.2. Это означает, что общий объем средств, который был бы затрачен из ФОМС на оплату медицинской помощи по ПГГ в отсутствии реформы (3,1 трлн руб.), сократится на эту сумму, или на 13%. И это при условии, что все остальные заболевшие граждане потратят все свои накопления на ИМНС.

1 На ИМНС из бюджета ФОМС (3,2 трлн руб.) будет изъято 63% от взносов на работающее население (1,1 трлн руб.) и 100% взносов на неработающее население (0,9 трлн руб.).

2 По расчетам автора, в год каждый работающий гражданин в среднем может накопить около 5 тыс. руб. в ценах 2021 г. (если он не обращается за медицинской помощью). Тогда для 66 млн работающих это составит 330 млрд руб., или 13% от средств ФОМС 2021 г. В 2023 г. бюджета ФОМС составит 3,2 трлн руб., 13% от этой суммы - 416 млрд руб.

Последствия реализации предложений по внедрению системы ИМНС

Основная масса граждан, нуждающихся в медицинской помощи, а это, как правило, пенсионеры, инвалиды, пациенты с онкологическими заболеваниями, травмами, болезнями системы кровообращения и др., естественно, потратят и личные средства со своих ИМНС (в среднем 16 тыс. руб. в год), и им потребуется доплата из уменьшенного в объеме солидарного фонда.

Для справки: сегодня по ПГГ средняя стоимость случая госпитализации в дневной стационар составляет 23 тыс. руб., в круглосуточный стационар - 38 тыс. руб., лечения онкологического заболевания - более 100 тыс. руб.

Это приведет к тому, что пациенты с хроническими и тяжелыми острыми заболеваниями, требующими дорогостоящего лечения, будут вынуждены нести катастрофические личные расходы по оплате медицинской помощи или отказываться от лечения, соответственно, будет расти смертность населения (см. п. 2). В наиболее выгодном положении останутся здоровые граждане трудоспособного возраста, которые получат налоговые льготы по взносам на ИМНС и еще, по замыслу авторов, специальные премии из ФОМС (за здоровый образ жизни) и банковские проценты на остатки средств на ИМНС. При уменьшении общего объема средств, затрачиваемого на медицинскую помощь, естественно, снизится финансирование медицинских организаций. Как следствие, это приведет к снижению расходов на лекарства, расходные материалы и оплату труда медицинского персонала, соответственно, продолжится отток кадров из отрасли (см. п. 2). А если возникнет потребность в оказании медицинской помощи при наступлении массовых инфекционных или других угроз, при индивидуальных подходах за оплату медицинской помощи возникнет коллапс системы здравоохранения - она просто не справится с потоком пациентов.

Таким образом, предложение авторов приведет к тому, что государственное финансирование здравоохранения сократится, соответственно, снизится доступность бесплатной медицинской помощи, как следствие, невозможно будет сократить высокую смертность населения.

2. Пояснения по в корне неверным постулатам авторов

2.1. Главное: авторы законопроекта исходят из абсолютно неверных предпосылок, что в РФ общий объем государственного финансирования здравоохранения избыточен и может быть сокращен путем уменьшения потребления медицинских услуг. При этом они не понимают, что снижение финансирования здравоохранения ведет к снижению доступности бесплатной медицинской помощи, соответственно, к росту смертности населения.

· В РФ объем государственного (общественного) финансирования здравоохранения крайне недостаточен и приводит к снижению доступности и качества медицинской помощи. В течение последних 20 лет в РФ госрасходы на здравоохранение были в 1,6 раза ниже, чем в "новых" странах ЕС, близких к нашей стране по уровню экономического развития, и в 2,4 раза ниже, чем в "старых" странах ЕС, соответственно 3,1; 5,0 и 7,5% ВВП. Вследствие недофинансирования здравоохранения сокращается обеспеченность всеми ресурсами отрасли, особенно медицинскими кадрами. Так, в 2021 г. в РФ обеспеченность врачами была на 5% ниже, чем в "старых" странах ЕС (соответственно 3,8 и 4,0 на 1 тыс. населения). При этом при сравнении со странами ЕС следует учитывать, что в РФ в связи с низкой плотностью населения и худшими показателями здоровья нормативная потребность во врачах значительно выше, чем в этих странах. Особенно выраженный дефицит кадров сложился в первичном звене здравоохранения: врачей участковой службы в 1,5 раза меньше, чем установлено нормативами, фельдшеров - в 2 раза меньше, причем, по данным Счетной палаты, этот дефицит нарастает3 [1]. Главная причина дефицита медицинских кадров - это низкая оплата труда и огромные переработки, приводящие к выгоранию (70-90% из них). Так, согласно опросам, проведенным Всероссийским союзом пациентов, чтобы получить в среднем доход ~50 тыс. руб. две трети врачей работают более чем на 1,5 ставки, а 30% - на 2 ставки и более. Установлено, что при таком высоком уровне трудовой нагрузки медицинский работник не способен полноценно выполнять свои функции и повышать уровень квалификации, как следствие, снижается качество медицинской помощи [2-4].

· Недофинансирование здравоохранения приводит к тому, что в РФ сохраняются крайне неудовлетворительные показатели здоровья населения. Несмотря на героические усилия медицинских работников во главе со штабом отрасли, за 2 года пандемии по сравнению с 2019 г. в РФ дополнительно умер почти 1 млн чел. (в среднегодовом выражении +28%). Вследствие высокой смертности в 2021 г. в РФ ожидаемая продолжительность жизни (ОПЖ) снизилась до 70,1 года (на 3,3 года с 2019 г.) и вернулась на уровень 1987 г. В результате в нашей стране этот показатель стал на 5 лет ниже, чем в "новых" странах ЕС, и на 10 лет ниже, чем в "старых" странах ЕС. При этом установлено, что в РФ на увеличение ОПЖ примерно в равных долях влияют 3 главных фактора: рост доходов населения, снижение распространенности потребления алкоголя и повышение доступности бесплатной медицинской помощи (это соотношение рассчитано на примере всех регионов страны за период 8 лет) [1]. Сегодня снижение реальных доходов населения (по данным Росстата, на 11% с 2013 по 2022 г.) оказывает отрицательный эффект на ОПЖ. Распространенность потребления алкоголя, несмотря на снижение в последние 10 лет, остается высокой (на 25% выше, чем в Норвегии, США и Канаде)4. В этих условиях роль системы здравоохранения в снижении смертности и увеличении ОПЖ существенно возрастает. Однако в условиях недофинансирования и дефицита медицинских кадров здравоохранение не сможет повлиять на снижение смертности.

3 Количество врачей уменьшилось на 2,6 тыс. чел., количество медицинских сестер - на 4,5 тыс. чел. Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка эффективного и целевого использования средств нормированного страхового запаса бюджета ФОМС, предназначенного на цели софинансирования расходов медицинских организаций на оплату труда врачей и среднего медицинского персонала": Доклад. Москва : Счетная палата РФ, сентябрь 2021 г.

4 В РФ потребление алкоголя (литры чистого спирта на душу населения старше 15 лет) на 13% выше, чем в "старых" странах ЕС, и на 30% выше, чем в США, Канаде, Норвегии. В РФ в 2019 г. доля курящего населения была в 1,2 раза выше, чем в "старых" странах ЕС, и в 2,4 раза выше, чем в США, Канаде.

2.2. Авторы не учитывают, что в РФ потоки больных людей, нуждающихся в медицинской помощи, постоянно растут, соответственно, растет необходимость в увеличении мощностей и финансирования здравоохранения. Это связано со старением населения (сегодня в РФ доля населения старше 60 лет составляет 23% и постоянно растет). Одновременно появились новые пациенты, нуждающиеся в оказании бесплатной медицинской помощи, - больные с острой и хронической формой новой коронавирусной инфекции и пациенты, которым медицинская помощь была отложена во время пандемии. В ближайшие годы прирост потока пациентов ожидается в объеме ~10-12% (+30 млн к 242 млн заболевших в 2019 г.).

2.3. Авторы при проведении расчетов в потребности трудоспособного населения в медицинской помощи не учитывают, что в РФ показатели заболеваемости и оценки состояния здоровья этой группы существенно занижены. Об этом свидетельствует высокая смертность среди граждан в возрасте 16-64 лет, которая в РФ по сравнению со странами ЕС у мужчин в 2,8 раза выше (соответственно 878 и 308 на 100 тыс. населения соответствующего пола и возраста), а у женщин - в 2,1 раза выше (соответственно 307 и 148 на 100 тыс. населения соотв. пола и возраста).

Занижены и показатели числа дней нетрудоспособности, приходящиеся на 1 работника в год (ЗВУТ). Сегодня в РФ ЗВУТ в 1,7 раза ниже, чем в советское время, и в 2,1 раза ниже, чем в ЕС (соответственно 5,9; 10,0 и 12,6 дней). Такое неудовлетворительное состояние здоровья населения трудоспособного возраста в РФ связано с разрушением производственно-цеховой медицины практически на всех предприятиях страны, а также с тем, что работники стараются не пропускать работу по болезни из-за боязни быть уволенными.

2.4. Утверждение авторов, что в результате внедрения системы ИМНС произойдет увеличение оплаты труда медицинских работников неверно, так как не учитывает существенный дефицит медицинских кадров в первичном звене и неудовлетворенную потребность населения в медицинской помощи (см. п. 2.1)

2.5. Авторы также не берут в расчет, что население, с целью сохранения денег на ИМНС, не понимая, когда обязательно надо обратиться за помощью, может нанести вред своему здоровью. Вследствие несвоевременного обращения за медицинской помощью растет риск развития осложнений и запущенных случаев заболеваний. Также необходимо понимать, что эффект от улучшения образа жизни населения (снижения потребления алкоголя, табака, увеличения физической активности), во-первых, имеет отсроченное влияние на улучшение здоровья населения. Во-вторых, для исправления образа жизни внедрение системы ИМНС будет недостаточно, для этого необходима реализация системной межведомственной программы на уровне Правительства РФ.

2.6. Авторы не учитывают, что рыночные принципы оплаты медицинский помощи: "деньги следуют за пациентом туда, где ему оказали услугу по выбору" - разрушают плановый характер организации медицинской помощи, ее территориальную доступность и преемственность в оказании. В системе здравоохранения, которая отвечает за жизни и здоровье людей и где имеется постоянный дефицит финансовых средств, наиболее эффективными способами управления являются: централизация; нормирование и справедливое распределение ресурсов, которое обеспечивают равнодоступность медицинской помощи для населения различных групп (проживающему в различных регионах и с разным достатком); строгое соблюдение движения пациентов по этапам и уровням оказания медицинской помощи и принципа профилактической направленности. Это как раз те принципы, которые доказали свою эффективность в советское время. Задача государства - обеспечить доступность и качество оказания медицинской помощи на всех ее уровнях и правильно организовать потоки пациентов.

2.7. Утверждение авторов о возможности общественного управления системой здравоохранения звучит совсем утопично. Во-первых, государство не может самоустраниться от управления системой здравоохранения, от которой зависит безопасность страны. Во-вторых, сегодня в здравоохранении РФ административных и общественных надстроек уже более чем достаточно (общественные и наблюдательные советы, органы по охране здоровья населения, ФОМС и территориальные фонды ОМС, службы Росздравнадзора и Роспотребнадзора и др.). Более того, предложения авторов потребуют кардинальной перестройки системы финансирования, управленческой и учетной политики в здравоохранении, что абсолютно недопустимо сегодня, когда есть масса других неотложных задач, главная из которых в сфере здравоохранения - ликвидация дефицита медицинских кадров.

3. Уроки международного опыта по внедрению системы ИМНС

Внедрение ИМНС в мире было ограничено по количеству стран и доле населения в них (Сингапур ~3 млн чел., Китай - пилотный проект, Южная Африка ~9 млн чел., США ~8 млн чел.). Систематический анализ уроков внедрения этой системы в названных странах представлен в научных статьях специалистов из Австралии, Великобритании, Канады и США [5-10]. Данные статьи были подготовлены по заказу правительств этих стран и обобщают многочисленные публикации и систематические обзоры по теме. Резюме по урокам внедрения системы ИМНС из зарубежных публикаций:

· Система ИМНС приемлема только для стран с высокой долей молодого населения, имеющего одновременно высокие доходы. Она неэффективна для стран с высокой долей хронически больных и малообеспеченных граждан, а также приводит к неравенству в доступности к медицинской помощи для разных по состоянию здоровья и доходам групп населения.

· Система ИМНС перекладывает нагрузку по оплате медицинской помощи на самые социально незащищенные слои населения и приводит к неблагоприятным исходам в состоянии их здоровья. При этом в самом выгодном положении оказываются те, кто менее всего нуждается в оказании медицинской помощи: здоровы и имеют высокие доходы, а также налоговые льготы от отчислений на ИМНС и проценты на остатки по этим счетам.

· Система ИМНС не позволяет снизить потребление медицинских услуг и снизить административные издержки в системе медицинского страхования. Более того, она все равно требует организации общественных солидарных фондов для оплаты медицинской помощи для социально незащищенных слоев населения и серьезного государственного регулирования.

· Именно поэтому опыт ИМНС не получил распространения в мире. Китай и Южная Африка от экспериментов с ИМНС перешли к единой системе обязательного медицинского страхования населения, а Сингапур дополнительно к ИМНС имеет несколько солидарных фондов для оплаты медицинской помощи гражданам, у которых недостаточно личных средств [11-14].

4. Что надо делать в системе здравоохранения срочно

Для снижения смертности населения путем повышения доступности бесплатной медицинской помощи и прекращения оттока кадров из отрасли предлагается:

· Установить для медицинских работников принципы и размеры окладов, принятые, например, в Министерстве обороны. Сегодня начинающий лейтенант и рядовой по контракту получают в 2 раза больше, чем врач и медсестра соответственно. Исходя из этих подходов, в здравоохранении надо установить единые средние оклады по уровням ПКГ (по принципу тарифной сетки): врач - 4 МРОТ, медицинская сестра - 2 МРОТ, младшие медицинские работники - 1-1,5 МРОТ, профессорско-преподавательский состав вузов и НИИ - 5-8 МРОТ, медицинских колледжей - 4-6 МРОТ. Одновременно во всех регионах необходимо установить единые принципы начисления компенсационных и стимулирующих выплат. Это потребует увеличения ФОТ медицинских работников минимум в 2 раза (на что дополнительно необходимо ~2 трлн руб. к уровню 2022 г.). Это можно осуществить поэтапно за 4 года, тогда в 2026 г. государственное финансирование здравоохранения достигнет не 4% ВВП, как сегодня, а 5,4% ВПП. Это оптимальный уровень для такой страны как РФ, где доля населения старше 60 лет составляет 23%, и она будет расти.

· В 2023 г. в качестве срочной меры необходимо повысить оклады и, соответственно, оплату труда тех медицинских работников, у которых они значительно ниже средних значений. В 2023 г. к запланированным Минфином расходам на здравоохранение это потребует добавить ~300 млрд руб. (для справки: в 2023 г. по сравнению с 2022 г. эти расходы сокращаются на 2% в постоянных ценах). Источником этих средств может стать увеличение до 20% налога на доходы людей, например получающих оплату труда более 5 млн руб. в год, что даст в бюджет около 600 млрд руб., а также приоритезация расходов на здравоохранение по сравнению с расходами на инфраструктуру.

С 2023 г. начать поэтапное внедрение для всех граждан страны Программы всеобщего бесплатного лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях.

Одновременно потребуются меры по повышению эффективности управления и финансирования отрасли:

· централизация управления российской системой здравоохранения во главе с Минздравом России;

· переход на бюджетную модель финансирования и сметный способ оплаты медицинских организаций как оптимальный в условиях ограниченных ресурсов;

· организация координации деятельности гражданской и военной медицинских служб (Минздрава России и Минобороны России);

· поэтапное увеличение государственного финансирования здравоохранения до 5,5% ВВП к 2026 г.

Литература

1. Общественное здоровье и здравоохранение : национальное руководство / гл. ред. Г.Э. Улумбекова, В.А. Медик. 2-е изд. Москва : ГЭОТАР-Медиа, 2022. 1144 с. ISBN 978-5-9704-6723-7 (глава 6.1, глава 12.1).

2.Raffoul M., Moore M., Kamerow D., Bazemore A. A primary care panel size of 2500 is neither accuratenor reasonable // J. Am. Board Fam. Med. (JABFM). 2016. Vol. 29, N 4. Р. 496-499.

3. Altschuler J., Margolius D., Bodenheimer T., Grumbach K. Estimating a reasonable patient panel size for primary care physicians with team based task delegation // Ann. Fam. Med. 2012. Vol. 10, N 5. P. 396-400.

4. Association of primary care physician supply with population mortality in the United States, 2005-2015 // JAMA. 2019. URL: https://ama.silverchair-cdn.com/journals/jamainternalmedicine/newonline

5. Wouters O.J., Cylus J., Yang W., Thomson S., McKee M. Medical savings accounts: assessing their impact on efficiency, equity and financial protection in health care // Health Econ. Policy Law. 2016. Vol. 11, N 3. P. 321-335. DOI: https://doi.org/10.1017/S1744133116000025

6. Medical savings accounts - a comparative overview. Margaret Smith, Law and Government Division, 30 October 2001. URL: https://publications.gc.ca/Collection-R/LoPBdP/BP/prb0120-e.htm (date of access November 10, 2022)

7. Commonwealth fund. Health savings accounts: why they won’t cure what ails U.S. health care. URL: https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:BD_vx2UJCigJ:https://www.commonwealthfund.org/publications/other-publication/2006/jun/health-savings-accounts-why-they-wont-cure-what-ails-us&cd=3&hl=ru&ct=clnk&gl=ru (date of access November 10, 2022)

8. A brief overview of the major flaws with health savings accounts. Center of Budget and Policies Priorities. URL: https://www.cbpp.org/research/a-brief-overview-of-the-major-flaws-with-health-savings-accounts (date of access November 10, 2022)

9. Barr M.D. Medical savings accounts in Singapore: a critical inquiry // J. Health Polit. Policy Law. 2001. Vol. 26, N 4. P. 709-726. DOI: (date of access November 10, 2022)10.1215/03616878-26-4-709. PMID: 11523958.

10. Hsiao W. Medical savings accounts: lessons from Singapore. URL: https://cdn1.sph.harvard.edu/wp-content/uploads/sites/100/2012/09/hsiao_1995_-_medical_savings_accounts_-_lessons_from_singapore.pdf (date of access November 10, 2022)

11. Dong W., Zwi A.B., Bai R., Shen C., Gao J. Benefit of China’s social health insurance schemes: trend analysis and associated factors since health reform // Int. J. Environ. Res. Public Health. 2021. Vol. 18, N 11. Abstr. 5672. DOI: https://doi.org/10.3390/ijerph18115672

12. Some key messages on National Health Insurance (NHI) social solidarity for quality health care for all. URL: https://www.health.gov.za/wp-content/uploads/2020/11/some-key-messages-on-nhi.pdf (date of access November 10, 2022)

13. Gusmano M.K. Healthcare financing in Singapore. National University of Singapore. URL: http://www.bioethicscasebook.sg/backgrounder/healthcare-financing-in-singapore/ (date of access November 10, 2022)

14. Yu B.A.I., Chaoran S.H.I., Xiaoteng L.I., Feifei L.I.U. Healthcare system in Singapore. URL: http://assets.ce.columbia.edu/pdf/actu/actu-singapore.pdf (date of access November 10, 2022)

Материалы данного сайта распространяются на условиях лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International License («Атрибуция - Всемирная»)

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
Улумбекова Гузель Эрнстовна
Доктор медицинских наук, диплом MBA Гарвардского университета (Бостон, США), руководитель Высшей школы организации и управления здравоохранением (ВШОУЗ)

Журналы «ГЭОТАР-Медиа»