Формирование государственных программ уже около 10 лет является основой бюджетного финансирования во всех сферах экономики Российской Федерации. Переход на модель формирования бюджетов в Российской Федерации по программному методу начался в 2012 г. и в настоящее время он совершенствуется за счет интеграции существующих государственных программ, федеральных и национальных проектов [1].
Государственная программа формируется с целью достижения определенных приоритетов и решению ряда задач в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны посредством осуществления комплекса мероприятий. Данные приоритеты и задачи в свою очередь определены стратегией социально-экономического развития и прочими смежными документами.
Основой государственных программ является комплекс мероприятий, осуществление которых приведет к удовлетворению социальных потребностей населения, повышению уровня и качества жизни, а также к полноценному и общедоступному оказанию социальных услуг [2].
Отдельное место в перечне государственных программ социальной сферы занимают федеральная и региональные программы "Развитие здравоохранения".
Переход на программный бюджет, ориентированный на результат, предусматривает формирование показателей результативности государственных программ и прежде всего показателей социальной эффективности.
Анализ и контроль реализации программ представляет определенные сложности в связи с тем, что практически ежегодно в них вносятся изменения, в том числе перечень показателей результативности.
Оценка результативности усложняется также ввиду многоуровневости программного планирования, т.е. в одну государственную программу включаются несколько подпрограмм.
Цель исследования - выборочный анализ результатов реализации Государственной программы "Развитие здравоохранение" и региональных программ Москвы и Кузбасса в сфере здравоохранения в 2018-2021 гг.
Материал и методы
Исследование проводилось с использованием данных государственной отчетности о реализации государственных программ в сфере здравоохранения и научных публикаций, характеризующих эффективность программных документов и состояние здоровья населения Российской Федерации.
Для анализа использовались опубликованные данные за 2018-2020 гг., что позволило оценить результаты с учетом влияния коронавирусной инфекции COVID-19.
При проведении исследования использовались методы сравнительного анализа, сопоставления, обобщения. Обработка данных осуществлялась на персональном компьютере.
Результаты
Государственная программа "Развитие здравоохранение" (далее - ГП РЗ) относится к числу проектных программ и состоит из проектной и процессной частей.
В состав проектной части пилотной ГП РЗ включен национальный проект "Здравоохранение", в составе которого в виде структурных элементов отражено 8 федеральных проектов: "Совершенствование оказания медицинской помощи, включая профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни", "Развитие и внедрение инновационных методов диагностики, профилактики и лечения, а также основ персонализированной медицины", "Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья" и др.
В структуру проектной части ГП РЗ включено также 2 федеральных проекта, реализующихся в рамках нацпроекта "Демография": Укрепление общественного здоровья и Старшее поколение.
Основные направления реализации федеральных проектов включены в региональные программы "Развитие здравоохранения", что позволяет интегрировать их в общегосударственную политику управления системой здравоохранения и оценивать результаты взаимодействия федерального центра и регионов как единого механизма управления в сфере здравоохранения, целью которого является удовлетворение потребности населения в медицинской помощи и улучшения состояния здоровья граждан.
Участие субъектов Российской Федерации в ГП РЗ осуществляется в пределах их полномочий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников финансирования. Паспортом ГП РЗ предусматривается финансирование мероприятий в основном за счет 3 источников: средства федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов РФ.
В ГП РЗ упоминаются также внебюджетные источники, но эти средства на реализацию мероприятий в сфере здравоохранения используются только в отдельных субъектах Российской Федерации.
В структуре ГП РЗ в редакции, действовавшей в 2020 г., предусмотрены 4 цели на уровне госпрограммы и 190 показателей структурных элементов.
В редакции ГП РЗ от 24 декабря 2021 г. представлен анализ текущего состояния здравоохранения в России, основанный на предварительных оценках Федеральной службы государственной статистики, который показывает, что влияние пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19 внесло ряд негативных изменений в достижение целевых значений показателей здоровья населения. В 2020 г. значение показателя "ожидаемая продолжительность жизни" снизилось до 71,5 года, что на 1,8 года ниже по сравнению с 2019 г. Отмечается рост показателя общей смертности, который составил в 2020 г. 14,6 случаев на 1000 населения, что на 18,6% выше, чем в 2019 г.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2021 № 2462 "О внесении изменений в Государственную программу Российской Федерации “Развитие здравоохранения”".
В то же время реализация ГП РЗ позволила улучшить показатели младенческой смертности, который составил в 2020 г. 4,5 случая на 1000 родившихся живыми и детской смертности (население от 0 до 17 лет), так как значение этого показателя в 2020 г. снизилось по сравнению с 2019 г. на 8,2%.
Наблюдаются и другие позитивные тренды в сфере здравоохранения, например, снижение общей заболеваемости, включая болезни системы кровообращения и новообразованиями.
Распространение коронавирусной инфекции COVID-19 вызвало изменения в социально-экономической ситуации, потребовало введения режима повышенной готовности медицинских организаций и самоизоляции плановых процедур по проведению профилактических мероприятий в части диспансеризации [3]. В результате возникла необходимость увеличения финансирования сферы здравоохранения. В 2020 г. объем средств федерального бюджета направленных на реализацию ГП РЗ вырос с 847,5 млрд руб. до 1119,4 млрд руб., или на 32,1%. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили 1887,8 млрд руб., или на 17,3% больше, чем было запланировано ГП РЗ.
Рост объемов финансирования по сравнению с плановым [4] позволил значительно увеличить расходы на перепрофилирование ряда медицинских организаций для оказания медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом COVID-19 и обеспечить их необходимым оборудованием, лекарственными средствами, а также кадровыми ресурсами.
По оценке Счетной палаты РФ, степень эффективности ГП РЗ в 2020 г. соответствует уровню "низкая степень эффективности", так как уровень выполнения всех показателей (индикаторов) госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм составляет 73,8% [5].
Результаты функционирования отрасли здравоохранения на разных территориях в значительной степени зависит от различий в кадровой и технической оснащенности медицинских организаций, обеспечения их финансовыми ресурсами, а также от географической доступности для граждан получения медицинской помощи.
Таким образом, в каждом из субъектов Российской Федерации отмечаются различные подходы к реализации государственных программ и отличия в оценках результативности.
Кузбасс
Изучая вопросы реализации и оценки эффективности государственных программ Кемеровской области (Кузбасс - второе официальное название региона начиная с 2019 г.), следует отметить, что в 2018 г. было реализовано 22 государственные программы, в том числе 123 подпрограммы, выполнен 851 показатель. Объем финансирования составил 172,6 млрд руб., из них 113 млрд руб. за счет средств областного бюджета.
Количество программ, реализуемых в регионе, ежегодно растет: в 2019 г. реализовано 23 программы (101 подпрограмма), в 2020 г. - 24 программы, включающие 109 подпрограмм. Также ежегодно увеличивается количество целевых индикаторов, влияющих на оценку эффективности, вложенных в программы средств. В 2019 г. число индикаторов составило 867, а в 2020 г. - 942 индикатора, что, безусловно, усложняет процесс оценки эффективности. При этом отмечается снижение процента выполнения показателей 84,9% в 2019 г. и всего лишь 74,2% показателей было исполнено по сравнению с установленными требованиями в 2020 г.
Все программы сформулированы по отраслевому принципу в соответствии с перечнем государственных программ, утвержденных Коллегией администрации Кемеровской области. Мониторинг программ осуществляется Департаментом экономического развития администрации Кемеровской области совместно с Главным финансовым управлением Кузбасса.
Наиболее значительные объемы средств областного бюджета, по данным официального сайта Правительства региона, направлены на выполнение государственных программ, указанных в табл. 1.
&hide_Cookie=yes)
Общий объем финансирования государственных программ в Кемеровской области стабильно увеличивается с 2014 г. Уровень освоения средств областного бюджета составил 98,4% в 2018 г. и 97,6% в 2020 г. При этом стоит отметить, что наибольший объем федеральных средств был привлечен на выполнение мероприятий по программам, представленным в табл. 2.
&hide_Cookie=yes)
Привлечение федерального финансирования на поддержку и развитие социальных проектов ежегодно росло. Если в 2018 г. привлеченные средства федерального бюджета составляли 6,8% в общем объеме средств, расходуемых на социальные проекты, то в 2019 г. их доля выросла до 8,7%, а в 2020 г. составила 28,1%.
Средства территориальных внебюджетных фондов и иных внебюджетных источников, направленных на развитие здравоохранения в Кузбассе, были использованы в размере 19,3 млрд руб., что составило 44,8% от общей суммы привлеченного внебюджетного финансирования на все государственные программы области в 2018 г. В 2019 г. доля составила 50,5% и в 2020 г. 83,6%. Это объясняется значительным вкладом средств территориального фонда ОМС в общий объем расходов из внебюджетных источников для реализации государственных программ.
Основными направлениями реализации программы по развитию здравоохранения в Кузбассе являются 8 подпрограмм в соответствии со структурой ГП РЗ, каждая из которых включает различные мероприятия, сопровождающиеся целевыми показателями.
Общий объем финансирования ГП "Развитие здравоохранения Кузбасса" и основные значения показателей результативности за 2018-2021 гг. представлены в табл. 3.
&hide_Cookie=yes)
Следует отметить негативное влияние распространения коронавирусной инфекции COVID-19 на результативность реализации ГП в 2020-2021 гг., несмотря на значительное увеличение финансирования сферы здравоохранения.
Эффективность реализации каждой государственной программы в Кузбассе оценивается по специально разработанной индивидуальной методике с учетом финансовых и целевых факторов, оказывающих наибольшее влияние. Оценка эффективности подлежит ежегодной корректировке для повышения ее объективности. Оценивая эффективность развития здравоохранения Кузбасса следует отметить, что в 2018 г. достигнуты запланированные значения по 79 показателей из 112, в 2019 г. - по 62 из 83 и в 2020 г. - по 52 из 90. Достижение такого количества показателей, в соответствии с разработанной методикой, позволяет считать программу высокоэффективной.
Следует обратить внимание, что все показатели при оценке эффективности государственных программ имеют равный вес. Однако для повышения объективности оценки предлагается учитывать не только количественное исполнение целевых индикаторов, но и их влияние на развитие здравоохранения, так как показатели имеют разнородную структуру и сложность выполнения. Например, достижение такого целевого показателя, как "Заболеваемость острым вирусным гепатитом В" и показателя "Доля взрослых лиц, состоящих под диспансерным наблюдением по поводу болезни, характеризующейся повышением кровяного давления", имеют разную сложность выполнения и разные меры необходимы для их реализации в соответствии с плановым значением. Это должно учитываться в оценке эффективности подпрограммы, к которой они относятся, с разным значением весового коэффициента, отражающего значимость и сложность выполнения индикатора. Таким образом, целесообразно учитывать не только процент освоения вложенных в программу средств и количество показателей, полученных в соответствии с плановым значением, необходимо продумать систему весовых коэффициентов, снизив при этом число обязательных для исполнения индикаторов.
Рассчитанный рейтинг по итогам мониторинга за 2020 г. показал, что 10 государственных программ Кемеровской области оцениваются с высокой рейтинговой оценкой - эффективность >90%, 14 программ со средней рейтинговой оценкой - эффективность >70%, но <90%, в такую группу программ вошла и рассматриваемая нами программа "Развитие здравоохранения Кузбасса", эффективность которой оценивается на 88,9%.