Анализ результатов реализации государственных программ в сфере здравоохранения в 2018-2021 гг.: региональный аспект

Резюме

В статье представлены результаты анализа реализации государственных программ в сфере здравоохранения в 2018-2021 гг. на примере двух регионов: Кузбасса и Москвы. Отмечено влияние COVID-19 на достижение значений прогнозных показателей и необходимость значительного увеличения финансирования отрасли здравоохранения. Предложены к обсуждению рекомендации по оценке эффективности реализации государственных программ и сравнению результатов, достигнутых в разных субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова:развитие здравоохранения; государственная программа; финансовые показатели; эффективность управления; коронавирусная инфекция COVID-19

Финансирование. Исследование не имело спонсорской поддержки.

Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Вклад авторов. Концепция и дизайн исследования, обзор публикаций по теме статьи, формирование идеи, формулировка ключевых целей и задач, написание текста, сбор и обработка статистической информации - Бударин С.С.; написание текста, сбор и обработка статистической информации, утверждение рукописи для публикации - Жидкова Е.А.

Для цитирования: Бударин С.С., Жидкова Е.А. Анализ результатов реализации государственных программ в сфере здравоохранения в 2018-2021 гг.: региональный аспект // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2022. Т. 8, № 4. С. 42-52. DOI: https://doi.org/10.33029/2411-8621-2022-8-4-42-52

Формирование государственных программ уже около 10 лет является основой бюджетного финансирования во всех сферах экономики Российской Федерации. Переход на модель формирования бюджетов в Российской Федерации по программному методу начался в 2012 г. и в настоящее время он совершенствуется за счет интеграции существующих государственных программ, федеральных и национальных проектов [1].

Государственная программа формируется с целью достижения определенных приоритетов и решению ряда задач в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны посредством осуществления комплекса мероприятий. Данные приоритеты и задачи в свою очередь определены стратегией социально-экономического развития и прочими смежными документами.

Основой государственных программ является комплекс мероприятий, осуществление которых приведет к удовлетворению социальных потребностей населения, повышению уровня и качества жизни, а также к полноценному и общедоступному оказанию социальных услуг [2].

Отдельное место в перечне государственных программ социальной сферы занимают федеральная и региональные программы "Развитие здравоохранения".

Переход на программный бюджет, ориентированный на результат, предусматривает формирование показателей результативности государственных программ и прежде всего показателей социальной эффективности.

Анализ и контроль реализации программ представляет определенные сложности в связи с тем, что практически ежегодно в них вносятся изменения, в том числе перечень показателей результативности.

Оценка результативности усложняется также ввиду многоуровневости программного планирования, т.е. в одну государственную программу включаются несколько подпрограмм.

Цель исследования - выборочный анализ результатов реализации Государственной программы "Развитие здравоохранение" и региональных программ Москвы и Кузбасса в сфере здравоохранения в 2018-2021 гг.

Материал и методы

Исследование проводилось с использованием данных государственной отчетности о реализации государственных программ в сфере здравоохранения и научных публикаций, характеризующих эффективность программных документов и состояние здоровья населения Российской Федерации.

Для анализа использовались опубликованные данные за 2018-2020 гг., что позволило оценить результаты с учетом влияния коронавирусной инфекции COVID-19.

При проведении исследования использовались методы сравнительного анализа, сопоставления, обобщения. Обработка данных осуществлялась на персональном компьютере.

Результаты

Государственная программа "Развитие здравоохранение" (далее - ГП РЗ) относится к числу проектных программ и состоит из проектной и процессной частей.

В состав проектной части пилотной ГП РЗ включен национальный проект "Здравоохранение", в составе которого в виде структурных элементов отражено 8 федеральных проектов: "Совершенствование оказания медицинской помощи, включая профилактику заболеваний и формирование здорового образа жизни", "Развитие и внедрение инновационных методов диагностики, профилактики и лечения, а также основ персонализированной медицины", "Экспертиза и контрольно-надзорные функции в сфере охраны здоровья" и др.

В структуру проектной части ГП РЗ включено также 2 федеральных проекта, реализующихся в рамках нацпроекта "Демография": Укрепление общественного здоровья и Старшее поколение.

Основные направления реализации федеральных проектов включены в региональные программы "Развитие здравоохранения", что позволяет интегрировать их в общегосударственную политику управления системой здравоохранения и оценивать результаты взаимодействия федерального центра и регионов как единого механизма управления в сфере здравоохранения, целью которого является удовлетворение потребности населения в медицинской помощи и улучшения состояния здоровья граждан.

Участие субъектов Российской Федерации в ГП РЗ осуществляется в пределах их полномочий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников финансирования. Паспортом ГП РЗ предусматривается финансирование мероприятий в основном за счет 3 источников: средства федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов РФ.

В ГП РЗ упоминаются также внебюджетные источники, но эти средства на реализацию мероприятий в сфере здравоохранения используются только в отдельных субъектах Российской Федерации.

В структуре ГП РЗ в редакции, действовавшей в 2020 г., предусмотрены 4 цели на уровне госпрограммы и 190 показателей структурных элементов.

В редакции ГП РЗ от 24 декабря 2021 г.1 представлен анализ текущего состояния здравоохранения в России, основанный на предварительных оценках Федеральной службы государственной статистики, который показывает, что влияние пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19 внесло ряд негативных изменений в достижение целевых значений показателей здоровья населения. В 2020 г. значение показателя "ожидаемая продолжительность жизни" снизилось до 71,5 года, что на 1,8 года ниже по сравнению с 2019 г. Отмечается рост показателя общей смертности, который составил в 2020 г. 14,6 случаев на 1000 населения, что на 18,6% выше, чем в 2019 г.

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2021 № 2462 "О внесении изменений в Государственную программу Российской Федерации “Развитие здравоохранения”".

В то же время реализация ГП РЗ позволила улучшить показатели младенческой смертности, который составил в 2020 г. 4,5 случая на 1000 родившихся живыми и детской смертности (население от 0 до 17 лет), так как значение этого показателя в 2020 г. снизилось по сравнению с 2019 г. на 8,2%.

Наблюдаются и другие позитивные тренды в сфере здравоохранения, например, снижение общей заболеваемости, включая болезни системы кровообращения и новообразованиями.

Распространение коронавирусной инфекции COVID-19 вызвало изменения в социально-экономической ситуации, потребовало введения режима повышенной готовности медицинских организаций и самоизоляции плановых процедур по проведению профилактических мероприятий в части диспансеризации [3]. В результате возникла необходимость увеличения финансирования сферы здравоохранения. В 2020 г. объем средств федерального бюджета направленных на реализацию ГП РЗ вырос с 847,5 млрд руб. до 1119,4 млрд руб., или на 32,1%. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили 1887,8 млрд руб., или на 17,3% больше, чем было запланировано ГП РЗ.

Рост объемов финансирования по сравнению с плановым [4] позволил значительно увеличить расходы на перепрофилирование ряда медицинских организаций для оказания медицинской помощи пациентам с подтвержденным диагнозом COVID-19 и обеспечить их необходимым оборудованием, лекарственными средствами, а также кадровыми ресурсами.

По оценке Счетной палаты РФ, степень эффективности ГП РЗ в 2020 г. соответствует уровню "низкая степень эффективности", так как уровень выполнения всех показателей (индикаторов) госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм составляет 73,8% [5].

Результаты функционирования отрасли здравоохранения на разных территориях в значительной степени зависит от различий в кадровой и технической оснащенности медицинских организаций, обеспечения их финансовыми ресурсами, а также от географической доступности для граждан получения медицинской помощи.

Таким образом, в каждом из субъектов Российской Федерации отмечаются различные подходы к реализации государственных программ и отличия в оценках результативности.

Кузбасс

Изучая вопросы реализации и оценки эффективности государственных программ Кемеровской области (Кузбасс - второе официальное название региона начиная с 2019 г.), следует отметить, что в 2018 г. было реализовано 22 государственные программы, в том числе 123 подпрограммы, выполнен 851 показатель. Объем финансирования составил 172,6 млрд руб., из них 113 млрд руб. за счет средств областного бюджета.

Количество программ, реализуемых в регионе, ежегодно растет: в 2019 г. реализовано 23 программы (101 подпрограмма), в 2020 г. - 24 программы, включающие 109 подпрограмм. Также ежегодно увеличивается количество целевых индикаторов, влияющих на оценку эффективности, вложенных в программы средств. В 2019 г. число индикаторов составило 867, а в 2020 г. - 942 индикатора, что, безусловно, усложняет процесс оценки эффективности. При этом отмечается снижение процента выполнения показателей 84,9% в 2019 г. и всего лишь 74,2% показателей было исполнено по сравнению с установленными требованиями в 2020 г.

Все программы сформулированы по отраслевому принципу в соответствии с перечнем государственных программ, утвержденных Коллегией администрации Кемеровской области. Мониторинг программ осуществляется Департаментом экономического развития администрации Кемеровской области совместно с Главным финансовым управлением Кузбасса.

Наиболее значительные объемы средств областного бюджета, по данным официального сайта Правительства региона, направлены на выполнение государственных программ, указанных в табл. 1.

Общий объем финансирования государственных программ в Кемеровской области стабильно увеличивается с 2014 г. Уровень освоения средств областного бюджета составил 98,4% в 2018 г. и 97,6% в 2020 г. При этом стоит отметить, что наибольший объем федеральных средств был привлечен на выполнение мероприятий по программам, представленным в табл. 2.

Привлечение федерального финансирования на поддержку и развитие социальных проектов ежегодно росло. Если в 2018 г. привлеченные средства федерального бюджета составляли 6,8% в общем объеме средств, расходуемых на социальные проекты, то в 2019 г. их доля выросла до 8,7%, а в 2020 г. составила 28,1%.

Средства территориальных внебюджетных фондов и иных внебюджетных источников, направленных на развитие здравоохранения в Кузбассе, были использованы в размере 19,3 млрд руб., что составило 44,8% от общей суммы привлеченного внебюджетного финансирования на все государственные программы области в 2018 г. В 2019 г. доля составила 50,5% и в 2020 г. 83,6%. Это объясняется значительным вкладом средств территориального фонда ОМС в общий объем расходов из внебюджетных источников для реализации государственных программ.

Основными направлениями реализации программы по развитию здравоохранения в Кузбассе являются 8 подпрограмм в соответствии со структурой ГП РЗ, каждая из которых включает различные мероприятия, сопровождающиеся целевыми показателями.

Общий объем финансирования ГП "Развитие здравоохранения Кузбасса" и основные значения показателей результативности за 2018-2021 гг. представлены в табл. 3.

Следует отметить негативное влияние распространения коронавирусной инфекции COVID-19 на результативность реализации ГП в 2020-2021 гг., несмотря на значительное увеличение финансирования сферы здравоохранения.

Эффективность реализации каждой государственной программы в Кузбассе оценивается по специально разработанной индивидуальной методике с учетом финансовых и целевых факторов, оказывающих наибольшее влияние. Оценка эффективности подлежит ежегодной корректировке для повышения ее объективности. Оценивая эффективность развития здравоохранения Кузбасса следует отметить, что в 2018 г. достигнуты запланированные значения по 79 показателей из 112, в 2019 г. - по 62 из 83 и в 2020 г. - по 52 из 90. Достижение такого количества показателей, в соответствии с разработанной методикой, позволяет считать программу высокоэффективной.

Следует обратить внимание, что все показатели при оценке эффективности государственных программ имеют равный вес. Однако для повышения объективности оценки предлагается учитывать не только количественное исполнение целевых индикаторов, но и их влияние на развитие здравоохранения, так как показатели имеют разнородную структуру и сложность выполнения. Например, достижение такого целевого показателя, как "Заболеваемость острым вирусным гепатитом В" и показателя "Доля взрослых лиц, состоящих под диспансерным наблюдением по поводу болезни, характеризующейся повышением кровяного давления", имеют разную сложность выполнения и разные меры необходимы для их реализации в соответствии с плановым значением. Это должно учитываться в оценке эффективности подпрограммы, к которой они относятся, с разным значением весового коэффициента, отражающего значимость и сложность выполнения индикатора. Таким образом, целесообразно учитывать не только процент освоения вложенных в программу средств и количество показателей, полученных в соответствии с плановым значением, необходимо продумать систему весовых коэффициентов, снизив при этом число обязательных для исполнения индикаторов.

Рассчитанный рейтинг по итогам мониторинга за 2020 г. показал, что 10 государственных программ Кемеровской области оцениваются с высокой рейтинговой оценкой - эффективность >90%, 14 программ со средней рейтинговой оценкой - эффективность >70%, но <90%, в такую группу программ вошла и рассматриваемая нами программа "Развитие здравоохранения Кузбасса", эффективность которой оценивается на 88,9%.

В целях более качественной оценки, сопоставления и анализа эффективности государственных программ Кузбасса между собой в 2020 г. было принято решение об изменении подходов к оценке эффективности, расширении критериев оценки, которые наряду с финансовыми и целевыми факторами будут учитывать качество планирования индикаторов государственных программ. В настоящее время, Главным финансовым управлением Кузбасса, оценка реализации мероприятий программ за 2021 г. еще не завершена и не предоставлена в свободном доступе, что не позволяет оценить изменения, используемые в применяемой методике, на результативность государственных программ.

Москва

ГП "Столичное здравоохранение" (далее - Программа) предусмотрено достижение 25 "натуральных показателей", включая показатели по 11 подпрограммам, значения которых определены на период до 2024 г.

Сопоставление прогнозных значений "натуральных" показателей на 2019-2020 гг.2 с фактически достигнутыми результатами3 показывает, что в 2019 г. целевые значения были достигнуты по 16 из 25 показателей, а в 2020 г. - по 11 из 25.

2 Постановление Правительства Москвы от 04.06.2019 № 626-ПП "О внесении изменения в постановление Правительства Москвы от 4 октября 2011 г. № 461-ПП".

3 Постановление Правительства Москвы от 04.10.2011 № 461-ПП (ред. от 30.03.2021) "Об утверждении Государственной программы города Москвы “Развитие здравоохранения города Москвы” (Столичное здравоохранение)".

В соответствии с методикой оценки эффективности и результативности реализации Программы рассчитывается степень достижения целей (Сд), формула которой зависит от направления прогнозируемой тенденции (снижение или рост). Эффективность реализации рассчитывается по формуле, где числитель - это количество показателей, у которых Сд больше или равно 95%, а в знаменателе общее количество показателей.

Расчет эффективности реализации Программы (Сэф.) по "натуральным" показателям показал, что в 2019 г. значение Сэф. составило 76,0%, а в 2020 г. 56,0%. Таким образом, в 2019 г. достигнут удовлетворительный уровень эффективности.

Наибольшее влияние на снижение значения Сэф. в 2019 г. оказал уровень реализации подпрограмм, главной задачей которых были информатизация государственной системы здравоохранения г. Москвы и внедрение цифровых технологий для обеспечения ее развития. В 2020 г. значения показателей по этим направлениям были значительно улучшены.

Анализ данных о достижении прогнозных значений основных медико-демографических показателей, представленных в табл. 4, свидетельствует, что если в 2019 г. фактические значения показателей были лучше, чем прогнозные, в 2020 г. влияние COVID-19 на результативность реализации программы "Столичное здравоохранение" было негативным, несмотря на значительное увеличение ресурсного обеспечения.

Анализ выполнения финансовых показателей, представленных в табл. 5, показал, что объем финансирования Программы по всем источникам превысил прогнозные показатели и ежегодно увеличивался.

Следует выделить значительное увеличение в 2020 г. объема средств за счет бюджета Москвы, доля которых в общем объеме финансирования Программы увеличилась с 45,2% в 2018 г. до 61,9% в 2020 г. При этом доля средств федерального бюджета, несмотря на увеличение в 2020 г. почти в 4 раза не превысила 3,8%.

Следует отметить, что фактическое финансирование Программы за счет всех источников увеличилось в 2020 г. по сравнению с прогнозируемыми объемами почти в полтора раза, что представлено в табл. 6. С учетом продолжения коронавирусной инфекции COVID-19, прогнозное финансирование Программы на 2021 г. было увеличено по сравнению с прогнозными объемами, утвержденными в 2019 г., на 30,3%.

Анализ выполнения прогнозных значений "натуральных" показателей по подпрограммам показал, ограничения медицинской деятельности по проведению профилактической и плановой лечебной работы, принятые в 2020 г. и значительное повышение интенсивности медицинской помощи пациентам с COVID-19 повлияли на достижение прогнозных значений по таким показателям, как "доля выездов бригад скорой медицинской помощи со временем доезда до больного менее 20 минут", "количество пролеченных больных (специализированная медицинская помощь)", "количество пациентов, обеспеченных мероприятиями медицинской реабилитации", "число врачей, получивших статус “Московский врач”" и некоторых других.

В то же время увеличение расходов на здравоохранение, прежде всего на инвестиционные цели в развитие инфраструктуры и кадры должно будет создать синергический эффект и способствовать улучшению доступности и качества медицинской помощи в Москве в ближайшие годы.

Обсуждение

Сравнение результатов реализации Государственных программ "Развитие здравоохранение" в целом по России и в отдельно взятых регионах (Кузбасс и Москва), представленных в табл. 7 показывает общую тенденцию снижения результативности по основным медико-демографическим показателям, за исключением показателя "младенческая смертность", что является следствием распространения коронавирусной инфекции COVID-19. Изменившаяся ситуация потребовала в 2020-2021 гг. значительного увеличения финансирования сферы здравоохранения, что позволило смягчить последствия заболевания населения COVID-19.

Представленные в табл. 7 данные показывают различия в финансовом обеспечении системы здравоохранения регионов Российской Федерации, что отражается на значениях медико-демографических показателей.

Важным аспектом оценки результативности использования ресурсов в сфере здравоохранения является доступность для граждан медицинской помощи, которая измеряется обеспеченностью медицинских организаций медицинским персоналом, медицинским оборудованием и инструментами, лекарственными препаратами и др. При этом особое внимание уделяется качеству организации оказания медицинской помощи, что связано с развитием в России ценностно-ориентированного здравоохранения и разработкой соответствующих показателей оценки его эффективности и результативности.

Заключение

Процесс анализа и оценки реализации государственных программ является одним из необходимых компонентов стратегического управления системой здравоохранения. Мониторинг и контроль обеспечивают прозрачность и подотчетность управленческих процессов, позволяют представить общую картину реализации государственных обязательств в сфере охраны здоровья.

По мнению ряда экспертов, в настоящее время применение программно-целевых методов "носит формальный характер: на практике до сих пор преобладают традиционные методы управления, которые подразумевают не достижение определенных целей, а контроль выполнения плановых мероприятий" [6].

Сравнение эффективности государственных программ между субъектами Российской Федерации сталкивается с трудностями, которые обусловлены не только разным уровнем социально-экономического развития регионов, спецификой демографической ситуации, а также объемом и эффективностью распределения финансовых и иных средств, предусмотренных на реализацию подобных программ [7].

При этом в оценках следует учитывать не столько параметры финансового и ресурсного обеспечения, сколько эффективность и результативность их использования.

В целях повышения объективности сравнительного анализа результатов реализации государственных программ целесообразно учитывать комплекс особенностей, характерных для конкретных территорий, их социально-экономическое развитие, культурно-исторические ценности, гендерные, возрастные, а также климатические различия.

С учетом этих факторов целесообразно формировать кластеры регионов, которые могут подлежать сравнительной оценке эффективности реализации программ.

Кроме того, при разработке методик эффективности и результативности программ предлагается принимать во внимание весовые значения оценочных показателей, что также повысит объективность реализации государственных программ.

Следует также учитывать, что увеличение финансирования, особенно на инвестиционные проекты, способствует улучшению значений натуральных показателей, но чаще всего в отдаленной перспективе, так как при эффективном использовании ресурсов срабатывает синергический эффект, который выражается в повышении доступности и качества медицинской помощи для населения.

Литература

1. Улумбекова Г.Э. Предложения по программно-целевому управлению для достижения в РФ ожидаемой продолжительности жизни 78 лет к 2024 г // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучения. Вестник ВШОУЗ. 2018. № 2 (12). С. 4-19. DOI: https://doi.org/10.24411/2411-8621-2018-12001 EDN XWAXML. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=35417624

2. Чупина И.П., Зарубина Е.В., Симачкова Н.Н. Современные государственные социальные программы в Российской Федерации // Аграрное образование и наука. 2020. № 3. С. 11. EDN ZIDMAB. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=44516872

3. Бударин С.С., Ватолин Д.О., Эльбек Ю.В. Кросстрановой анализ моделей финансирования медицинских организаций

в условиях пандемии COVID-19 // Вестник МГИМО-университета.
2020. Т. 13, № 5. С. 352-374. DOI: https://doi.org/10.24833/2071-8160-2020-5-74-352-374 EDN LRQPKF. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=44279740

4. Улумбекова Г.Э., Гиноян А.Б., Калашникова А.В., Альвианская Н.В. Финансирование здравоохранения в России (2021-2024 гг.). Факты и предложения // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучения. Вестник ВШОУЗ. 2019. Т. 5, № 4 (18). С. 4-19. DOI: https://doi.org/10.24411/2411-8621-2019-14001 URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=42351147

5. Развитие здравоохранения ГП-1, Счетная палата Российской Федерации, 2021. URL: https://ach.gov.ru/upload/pdf/budget/gp-2020/

6. Cоловьева Т.С. Индикативная оценка результативности программно-целевого управления образовательными системами // Проблемы развития территории. 2017. № 2 (88). С. 149-164. EDN YHMPNX. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=28857327

7. Вангородская С.А., Захаров В.М., Бабинцев В.П. Региональные программы по охране здоровья: проблемы реализации и оценки // Власть. 2019. Т. 27, № 4. С. 17-25. DOI: https://doi.org/10.31171/vlast.v27i4.6580 EDN CGIJTA. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=39387575

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
Улумбекова Гузель Эрнстовна
Доктор медицинских наук, диплом MBA Гарвардского университета (Бостон, США), руководитель Высшей школы организации и управления здравоохранением (ВШОУЗ)
Вскрытие
Медицина сегодня
IX Междисциплинарная международная конференция: "Актуальные вопросы микрохирургии". Памяти Н.О. Миланова.

Приветствуем вас в новом 2023 году, который мы встретили с надеждой и неизменно с планами на будущее! Традиционно в феврале ученики Николая Олеговича Миланова, сотрудники основанной им кафедры в Сеченовском Университете, планируют проведение уже девятой мемориальной...

Тромботические проблемы при цереброваскулярной патологии и коморбидных процессах

Уважаемые коллеги! 10.02.2023 состоится Совместный научно-образовательный симпозиум Национальной Ассоциации по тромбозу и гемостазу и ФГБНУ "Научный центр неврологии" "Тромботические проблемы при цереброваскулярной патологии и коморбидных процессах". Начало регистрации в...

Приглашаем специалистов Сибирского федерального округа 9-10 февраля посетить Школу РОАГ!

Приглашаем специалистов Сибирского федерального округа 9-10 февраля посетить Школу РОАГ! Успешно продолжается образовательная работа общероссийского проекта "Школы РОАГ". Очередная встреча пройдет 9-10 февраля в онлайн-формате и объединит врачей Иркутска, Кемерово, а также...


Журналы «ГЭОТАР-Медиа»