Государственно-частное партнерство: гарантии, выгоды, риски

Резюме

Настоящая статья затрагивает ряд вопросов по созданным и нерешенным правовым механизмам и условиям их реализации при привлечении инвестиций в экономику Российской Федерации в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП), способствующих повышению качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям на рынке медицинских услуг.

Реализация концессионных соглашений напрямую влияет на достижение национальных целей развития, определенных майским и июньским указами президента России, целей национального проекта "Здравоохранение" и входящих в его состав федеральных проектов.

Авторами созданы предпосылки для возможного партнерства государственного и частного секторов в сфере здравоохранения при внедрении и использовании наиболее эффективных способов и уникальных ресурсов частного сектора для укрепления потенциала и устойчивости системы здравоохранения.

Потенциальные риски, препятствующие взаимовыгодным отношениям между публичными и частными партнерами ГЧП: отсутствие возврата вложений и длительный период окупаемости инвестиций проекта; мизерность объемов медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; увеличение операционных расходов на этапах реализации проекта; банкротство частного партнера; повышение стоимости услуг; отсутствие контроля над создаваемым или реконструируемым объектом либо неокупаемость тарифа обязательного медицинского страхования для покрытия затрат.

С учетом сформировавшейся правовой среды решение данных вопросов должно сопровождаться оперативным внесением необходимых изменений в законодательство.

Ключевые слова:государственно-частное партнерство (ГЧП); потенциальные риски; публичные и частные партнеры ГЧП; механизм реализации; концессионное соглашение

Финансирование. Исследование не имело спонсорской поддержки.

Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Для цитирования: Ахохова А.В., Тхабисимова И.К., Дударова И.Х., Айрапетян А.А., Габоева З.Р. Государственночастное партнерство: гарантии, выгоды, риски // ОРГЗДРАВ: новости, мнения, обучение. Вестник ВШОУЗ. 2023. Т. 9, № 1. С. 57-65. DOI: https://doi.org/10.33029/2411-8621-2023-9-1-57-65

Проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) в здравоохранении сейчас приобретают все большую актуальность и становятся эффективными инструментами опережающего развития качественной и доступной медицинской помощи в стране [1].

К причинам, послужившим проведению анализа настоящей ситуации, относятся отсутствие понимания ценности используемой модели реализации ГЧП, фактическое сравнительное преимущество публичного партнера в лице государства и результативности для конкретных частных партнеров в лице инвесторов (публичный партнер, частный партнер) [2].

Возможно вопросы, которые являются ключевыми при реализации проектов ГЧП лежат у истоков концессионных механизмов, которые сформировались на заре экономических правоотношений. Публичному партеру они позволили привлечь инвестора в лице частного партнера, включая зарубежных, тем самым потенцируя развитие экономических отношений. Однако проводимая политика зачастую вела к ущемлению прав инвесторов, что подрывало доверие к государству и снижало интерес частных лиц к данной модели [2].

Богатый зарубежный опыт ГЧП не находит обдуманного отражения в российском законодательстве. Происходит избирательное копирование его отдельных элементов, искажение понятий, обсуждаются нерелевантные вопросы, на все это тратится время законодателей и профессионального сообщества, а важные проблемные вопросы уходят на второй план или о них забывают вообще [2].

Необходимость внедрения и стимулирования развития партнерства между публичными и частными сторонами в отрасли здравоохранения для исполнения гарантированных прав и законных интересов сторон соглашения отмечена рядом авторов научных изданий [3-6].

Привлечение частных ресурсов в инфраструктуру, основанных на принципах ГЧП [2], с использованием данной модели имеет особое значение в текущий кризисный период в связи с истощением государственных источников, а также со снижением прямых иностранных инвестиций [7].

Все проекты ГЧП, которые помогают развивать рынок медицинской помощи, поощряют конкуренцию за пациента [1].

ГЧП-проекты для инвестора в лице частного партнера позволяют получить гарантии возвратности своих вложений. Важно, что те огромные затраты, которые компания берет на себя, гарантированно вернутся за счет средств обязательного медицинского страхования (ОМС) и пациенты региональных субъектов будут получать все необходимые услуги, а центры не будут простаивать [1].

Кроме того, по мнению ряда авторов, проекты ГЧП могли бы пополнить список инструментов поддержки предпринимательской деятельности в Российской Федерации [8]. Врачи частных медицинских организаций получают возможность работать на современном оборудовании, появляются дополнительные рабочие места и образовательные программы от инвесторов.

Основные выгоды, которые получает государство от инвестора, - это деньги и компетенции. Безусловным итогом является то, что проекты на условиях ГЧП улучшат качество медицинской помощи в регионе в целом [9].

Органы государственной власти субъектов РФ при оценке целесообразности реализации проектов ГЧП, в том числе заключения концессионного соглашения (КС) и соглашения о ГЧП (СГЧП) должны обеспечивать сохранение объемов, видов, условий и качества медицинской помощи по программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи населению региона [10].

Соответственно, решения об объемах медицинских услуг, которые будут оказываться инвестором (концессионером, частным партнером), принимаются органами государственной власти субъектов РФ с учетом перспективного планирования развития сети медицинских организаций и расчета нормативной потребности в объектах здравоохранения на основе сложившейся региональной инфраструктуры здравоохранения [10].

При принятии управленческих решений о заключении КС и СГЧП в отношении объектов здравоохранения органы государственной власти субъектов РФ в первую очередь должны руководствоваться Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-Ф3 "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", приказом Минздрава России от 27 февраля 2016 г. № 132н "О Требованиях к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения исходя из потребностей населения" [11-14].

Соответственно использование механизмов ГЧП в здравоохранении дает возможность публичной стороне, особенно регионам и муниципалитетам с ограниченными бюджетами, быстрее и качественнее построить необходимые объекты и оснастить их оборудованием, что будет способствовать повышению общего уровня медицинской помощи в регионе.

Возможно, в дальнейшем государству в лице Минздрава России придется создать условия для реализации капиталоемких инициатив, тогда как в нынешних условиях можно реализовывать только небольшие медицинские и сервисные проекты [15].

Одна из причин данного обстоятельства, по мнению операторов ГЧП-проектов и экспертов в сфере инвестиций, кроется в неуверенности успеха сотрудничества как самих инвесторов, так и властей, а также в неоднозначном отношении к партнерству со стороны контрольно-надзорных органов [16].

Государство пытается активизировать вопросы развития ГЧП в здравоохранении. Так, с 2019 г. на базе РНИМУ им. Н.И. Пирогова действует Федеральный информационно-аналитический центр развития ГЧП в здравоохранении. Главными направлениями деятельности центра являются сбор информационных и аналитических материалов по вопросам применения механизмов ГЧП и отбор лучших практик [17, 18].

В департаменте ГЧП Минздрава России разработано более 30 федеральных проектов ГЧП, совокупный объем их инвестиций превышает 20 млрд руб. Всего в стране, по оценкам ведомства, на тот момент реализовывалось не менее 160 ГЧП-проектов. Существовавшее с 2014 г. подразделение специализировалось на совершенствовании правовой базы и сопровождении медицинских ГЧП-проектов, главным образом федерального уровня. Минздрав России ликвидировал Департамент инфраструктурного развития и ГЧП, распределив его функции по другим департаментам [19].

В ноябре 2022 г. состоялось очередное заседание Координационного совета по ГЧП Минздрава России под председательством министра здравоохранения РФ, где рассматривались вопросы совершенствования механизма соглашения о защите и поощрении капиталовложений, а также инструмента финансовой государственной поддержки концессионных проектов [20].

В повестку заседания были включены вопросы, рассматривающие механизм соглашения о защите и поощрении капиталовложений и возможности его использования в качестве одного из инструментов развития ГЧП в сфере здравоохранения, инструмента финансовой государственной поддержки концессионных проектов в сфере здравоохранения, планируемых к реализации на территории субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ ("Дальневосточная концессия") [20, 21].

Также обсуждались предложения по стимулированию применения механизмов ГЧП в сфере здравоохранения в субъектах Российской Федерации [20].

В декабре 2022 г. был анонсирован законопроект постановления Правительства РФ о возможности Минздравом России самостоятельно устанавливать порядок осуществления медицинской деятельности на принципах ГЧП. В пояснительной записке к проекту указано, что на данный момент такого полномочия у Министерства здравоохранения РФ нет (как и у других ведомств). Общественное обсуждение проекта постановления продлилось до 16 декабря 2022 г. [17]. Данная инициатива была закреплена Федеральным законом от 29 декабря 2022 г. № 604-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [22].

Целью исследовательского вопроса стало изучение возможного участия частной медицинской организации в проектах ГЧП, не реализующей полномочия на предоставление медицинских услуг пациентам в рамках ОМС, гарантированных Территориальной программой государственных гарантий [23].

Объемы финансирования российской системы здравоохранения из государственного бюджета не всегда позволяют использовать новейшие технологии в диагностике и лечении тяжелых заболеваний. ГЧП-проекты, в свою очередь, дают пациентам право выбрать медицинское учреждение как по степени инновационности медицинских услуг, так и по уровню сервиса [1].

Материал и методы

Научной базой исследования являются публикации отечественных и зарубежных ученых по вопросам развития ГЧП в здравоохранении. Информационной базой исследования выступили нормативные правовые акты Российской Федерации, материалы Национального центра ГЧП, аналитических агентств, данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации.

Методы исследования: статистический, системно-аналитический, абстрактно-логический, контент-анализ.

Результаты и обсуждение

Проведен анализ результатов мониторинга заключения и реализации концессионных соглашений, в том числе на предмет соблюдения сторонами концессионного соглашения взятых на себя обязательств по достижению целевых показателей, содержащихся в концессионном соглашении, сроков их реализации, объема привлекаемых инвестиций и иных существенных условий концессионного соглашения за 2021 г., в сравнительном аспекте с 2019- 2020 гг. [24].

Материалами для исследования стали реестры соглашений о ГЧП, соглашений о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (на 31 декабря 2021 г.) в сравнительном аспекте с предшествовавшим периодом (2019, 2020 гг.) [24].

Для поиска ответа на исследовательский вопрос проведен сравнительный качественный и количественный анализ результатов по показателям концессионных соглашений по сферам реализации, в том числе в социальной сфере (здравоохранения) и текущем статусе реализации данных соглашений в сопоставлении с 2019-2021 гг., которые демонстрируют достаточно низкий уровень участия медицинских организаций в проектах ГЧП.

Резюмируя изложенное, можно сделать вывод о недостаточности мотивационных стимулов для сближения интересов государства и частных сторон в отрасли здравоохранения, привлекаемых в проекты, по-видимому, связанных с ненадежностью и непрозрачностью информационной среды управления инфраструктурными проектами, реализуемыми по моделям ГЧП.

Вместе с тем российский опыт внедрения ГЧП-проектов отмечен на международном уровне. В 2021 г. центры "ПЭТ-Технолоджи" в Балашихе и Подольске были представлены на Международном форуме проектов ГЧП, организованном Европейской экономической комиссией ООН в Женеве, и вошли в десятку лучших проектов ГЧП из отобранных по всему миру, получив специальную номинацию "За безупречный трансферт высокотехнологичных методов диагностики и лечения онкологических заболеваний (Replicability)" [25, 24].

Благодаря государственно-частному взаимодействию в России возник рынок ПЭТ/КТ-диагностики. Сегодня центры доступны в 25 городах России. Дальнейшее развитие онкологической помощи в целом и лучевой терапии в частности, позволило оказать медицинскую помощь более 200 тыс. пациентам по всей России [24, 26].

На стадии строительства находится более 60 медицинских учреждений: это центры ядерной медицины, центры лучевой терапии, клинико-диагностические центры под брендами "ПЭТ-Технолоджи" и "Мед-Технолоджи". Крупнейший текущий проект "МедИнвестГрупп" - онкорадиологические центры в Балашихе и Подольске, спроектированные, построенные и оснащенные в рамках ГЧП с правительством Московской области [1, 26].

Соглашение было заключено в 2015 г., центры введены в эксплуатацию в 2018 г. Общий объем инвестиций в их создание составил

4,5 млрд руб. Сейчас центры являются ведущими специализированными лечебными учреждениями Московской области, оказывающими услуги в рамках радиотерапии и радиохирургии пациентам со злокачественными новообразованиями [1].

Еще одним опытом реализации ГЧП в сфере здравоохранения стало участие АО "ЕМЦ" в оказании онкологической медицинской помощи населению г. Москвы. Проанализировав размер участия проекта ГЧП АО "ЕМЦ", были разработаны предложения по маршрутизации пациентов для оказания им лучевой терапии [27].

Таким образом, ГЧП представляет собой особую систему взаимодействия субъектов государственного и частного секторов экономики, функционирующую на принципах институционального равенства, наличия, обеспечения и реализации общих и частных интересов участников, формируемую с целью производства опекаемых благ в различных сферах деятельности на основе консолидации ограниченных ресурсов и перераспределения рисков участников партнерства.

Заключение

В выигрыше от реализации ГЧП оказываются пациенты, которые получают качественную медицинскую помощь. Пациенты не будут находиться в длительном ожидании для получения необходимого лечения [28].

В рамках ГЧП развивается бизнес-среда, в результате которой государство получает больше налоговых платежей, оптимизирует свои расходы, привлекая средства частного бизнеса, получает его квалификацию, технологии, инновации, ускоряется развитие инфраструктуры [29].

Для малого и среднего предпринимательства ГЧП выгодно тем, что данная форма сотрудничества гарантирует осуществление деятельности, предусмотренной контрактом, в течение продолжительного периода времени, перед предпринимателями открываются новые ниши для приложения наработанных ими возможностей, появляются государственные гарантии возврата вложений хозяйствующих субъектов частного сектора, бизнесу гарантировано получение невысокой, но стабильной прибыли [8].

ГЧП - это механизм, предоставляющий новые возможности и для предпринимателя, и для государства. Благодаря этому альянсу субъекты предпринимательства получат доступ к новым источникам доходов, а государство - возможность использовать ресурсный и интеллектуальный потенциал предпринимательского сектора при реализации проектов, которые традиционно относятся к сфере ответственности государства [29, 30].

Литература

1. Совместные инициативы. Эксперты ПМЭФ-2021 обсудили перспективы ГЧП в здравоохранении. URL: https://www.kommer-sant.ru/doc/4847945

2. Бедняков А.С. Государственно-частное партнерство как модель развития публичной инфраструктуры // Вестник МГИМО-Универ-ситета. 2022. Т. 15, № 1. С. 143-173. DOI: https://doi.org/10.24833/ 2071-8160-2022-1-82-143-173 (дата обращения: 10.03.2022). URL: https://roscongress.org/materials/gosudarstvenno-chastnoe-partner-stvo-kak-model-razvitiya-publichnoy-infrastruktury/

3. Schneider H. et al. The governance of local health systems in the era of Sustainable Development Goals: Reflections on collaborative action to address complex health needs in four country contexts // BMJ Glob. Health. 2019. Vol. 4. Article ID e001645. DOI: https://doi.org/10.1136/bmjgh-2019-001645

4. Kosycarz E.A., Nowakowska B.A., Mikotajczyk M.M. Evaluating opportunities for successful public-private partnership in the healthcare sector in Poland // J. Public Health (Berl.). 2019. Vol. 27. P. 1-9. DOI: https://doi.org/10.1007/s10389-018-0920-x

5. Канева М.А. Государственно-частное партнерство в здравоохранении и направления его развития в Новосибирской области // Региональная экономика: теория и практика. 2016. № 1. С. 169-181.

6. Bouti K., Borki R. Public-private partnerships in health // Int. J. Med. Surg. 2015. Vol. 2, N 1. P. 1-2. DOI: https://doi.org/10.15342/ijms.v2i1.66

7. Костюнина Г.М., Ливенцев Н.Н. Международная практика регулирования иностранных инвестиций : учебное пособие / МГИМО(У) МИД РФ. Москва : Анкил, 2001. 126 с. (Второе высшее образование). ISBN 5-86476-166-4.

8. Сизова Ю.С., Малиновская М.И. Проекты государственночастного партнерства как форма поддержки предпринимательства // Современная конкуренция. 2020. Т. 14, № 2 (78). С. 36-47. URL: https://cyberleninka.ru/proekty-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-kak-forma-podderzhki-predprinimatelstva

9. Гладков К.В. Государственно-частное партнерство как источник компетенций частного партнера в здравоохранении // Современные проблемы науки и образования. 2016. № 2. URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=24359 (дата обращения: 18.04.2016).

10. Рекомендации по реализации проектов государственночастного партнерства. Лучшие практики. Минэкономразвития России. 2018. URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/cd-482f73c03b658fa97a2d844c7e39d9/metodic2018.pdf (дата обращения: 09.12.2022).

11. Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2021 г. № 2505 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов". URL: https://base.garant.ru/403335795/ (дата обращения: 09.12.2022).

12. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (дата обращения: 09.12.2022).

13. Федеральный закон от 19.11.2010 г. № 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_daughter_LAV_107289/ (дата обращения: 09.12.2022).

14. Приказ Минздрава России от 27 февраля 2016 г. № 132н "О Требованиях к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения исходя из потребностей населения". URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71260614/ (дата обращения: 09.12.2022).

15. Минздрав усовершенствует правовую базу для федеральных ГЧП-проектов. URL: https://vademec.ru/article/minz-drav_usovershenstvuet_pravovuyu_bazu_dlya_federalnykh_gchp-proektov/ (дата обращения: 09.12.2022).

16. Почему ГЧП в регионах России проигрывает госконтрактам? URL: https://pppcenter.ru/press-tsentr/smi/pochemu-gchp-v-regionakh-rossii-proigryvaet-goskontraktam (дата обращения: 21.10.2019).

17. Минздрав сможет устанавливать порядок медицинской деятельности на принципах ГЧП. URL: https://vademec.ru/news/2022/12/05/minzdrav-smozhet-ustanavlivat-poryadok-med-deyatelnosti-na-printsipakh-gchp/ (дата обращения: 09.12.2022).

18. Минздрав РФ создал Центр развития ГЧП в здравоохранении. URL: https://vademec.ru/news/2019/02/01/minzdrav-rf-sozdal-federalnyy-informatsionno-analiticheskiy-tsentr-razvitiya-gos-udarstvenno-chastnog/ (дата обращения:09.12.2022).

19. Минздрав расформировал департамент государственно-частного партнерства. URL: https://www.vademec.ru/news/2021/09/29/minzdrav-rasformiroval-departament-gosudarstvenno-chast-nogo-partnerstva/ (дата обращения: 21.10.2019).

20. Координационный совет по государственно-частному партнерству Минздрава России под председательством Министра здравоохранения Российской Федерации Михаила Мурашко. URL: https://minzdrav.gov.ru/press/2022/11/22/458-koordinatsi-onnyy-sovet-po-gosudarstvenno-chastnomu-partnerstvu-minzdrava-rossii-pod-predsedatelstvom-ministra-zdravoohraneniya-rossiyskoy-federatsii-mihaila-murashko (дата обращения: 09.12.2022).

21. ГЧП-проекты превзошли ожидания. URL: https://pppcenter.ru/press-tsentr/smi/gchp-proekty-prevzoshli-ozhidaniya (дата обращения: 27.12.2022).

22. Федеральный закон от 29 декабря 2022 г. № 604-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". URL: http://ivo.garant.ru/#/document/406052735/paragraph/1:0

23. Постановление Правительства КБР от 29 декабря 2022 № 293-ПП "О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в КабардиноБалкарской Республике на 2023 год и на плановой период 2024 и 2025 годов". URL: https://tfomskbr.ru/news/utverzhdena-pro-gramma-gosudarstvennyh-garantij-besplatnogo-okazaniya-grazh-danam-medicinskoj-pomoshi

24. Результаты мониторинга заключения и реализации заключенных концессионных соглашений, в том числе на предмет соблюдения сторонами концессионного соглашения взятых на себя обязательств по достижению целевых показателей, содержащихся в концессионном соглашении, сроков их реализации, объема привлекаемых инвестиций и иных существенных условий концессионного соглашения, за 2021 год. URL: https://www.economy.gov.ru/material/file/d6cca1ea871c4e6952d9de74e3480f0a/rezul-taty_monitoringa_za_2021_115-fz

25. Европейская экономическая комиссия Комитета по экологической политике. ECE/CEP/AC.13/2022/1. Distr.: General 3 March 2022. URL: https://unece.org/sites/default/files/2022-04/ece_cep_ac.13_2022_1

26. Растригина О.В. Развитие государственно-частного партнерства на рынке медицинских услуг: мировая и российская практика // Вестник Евразийской науки. 2020. № 3. URL: https://esj.today/PDF/74ECVN320

27. Ишутин С.В. Оценка участия проекта государственно-частного партнерства АО "ЕМЦ" в московском здравоохранении по оказанию услуги лучевой терапии // Кардиоваскулярная терапия и профилактика. 2022. Т. 21, № 2S. С. 3-190. DOI: https://doi.org/10.15829/1728-8800-2022-S2

28. Пискунов С.В., Чевтаева Н.Г. Государственно-частное партнерство в управлении здравоохранением // Вопросы управления. 2015. № 3 (34). С. 38-48. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-v-upravlenii-zdra-voohraneniem

29. Сафаров С.М. Основы социального предпринимательства. Иваново : Роща, 2014. 295 с. ISBN 978-5-990429-75-8. URL: https://www.admsayansk.ru/pub/files/QA/5669/Osnovy_sot-sialnogo_predprinimatelstva

30. Кайгородцев А.А. Государственно-частное партнерство как экономический механизм инновационного предпринимательства // Фундаментальные исследования. 2017. № 10, ч. 2. URL: https://s.fundamental-research.ru/pdf/2017/2017_10_2

Материалы данного сайта распространяются на условиях лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International License («Атрибуция - Всемирная»)

ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
ГЛАВНЫЙ РЕДАКТОР
Улумбекова Гузель Эрнстовна
Доктор медицинских наук, диплом MBA Гарвардского университета (Бостон, США), руководитель Высшей школы организации и управления здравоохранением (ВШОУЗ)

Журналы «ГЭОТАР-Медиа»