В связи с переходом к аккредитации медицинских работников мы обозначили ряд проблем и пути их преодоления. В ст. 2 Федерального закона от 29.12.2015 № 389-ФЗ [1] по нашему предложению:
1) включили положение о переходном периоде к аккредитации до 2026 г., в течение которого для допуска к медицинской деятельности достаточно сертификата специалиста;
2) не включили фразу, предусмотренную проектом закона:
"Перечень указанных образовательных и научных организаций (в которых создаются аккредитационные комиссии. - Прим. авт.) формируется и утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".
Проект закона предусматривал закрытый перечень образовательных организаций, имеющих право выдавать свидетельства об аккредитации (взамен действующих в настоящее время сертификатов). Таким образом, в закон не было включено положение, создающее предпосылки для монополизации рынка услуг дополнительного профессионального образования в сфере медицины организациями, находящимися в привилегированном положении.
В настоящей статье анализируется проект нормативно-правового акта Минздрава "Порядок и сроки совершенствования медицинскими работниками и фармацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным программам в образовательных и научных организациях" (далее - Порядок) [6].
Как следует из проекта приказа, настоящий Порядок призван заменить приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 03.08.2012 № 66н "Об утверждении Порядка и сроков совершенствования медицинскими работниками и фармацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным образовательным программам в образовательных и научных организациях" [2].
История вопроса
Касаясь истории преодоления административных барьеров в сфере образования врачей, необходимо отметить, что в связи с приказом № 705н [3] ФАС приняла решение в отношении Минздрава России, установив нарушение Закона о защите конкуренции. Минздрав России согласился с позицией ФАС и отменил приказ № 705н, содержавший дискриминационное требование о признании документов лишь государственного образца, для выдачи которых требовалась аккредитация, приняв новый приказ от 03.08.2012 № 66н.
История с медицинским образованием имела продолжение в 2013 г. Минздрав издал приказ № 982н о выдаче сертификата специалиста медработникам, который вступил в силу 29 марта 2013 г. [4]. Согласно этому приказу, сертификаты специалиста могли выдавать только государственные образовательные учреждения. При этом для допуска к экзамену требовалось представить документы о дополнительном профессиональном образовании (ДПО) (повышение квалификации, переподготовка) исключительно государственного образца, для чего необходима аккредитация. В апреле 2013 г. экспертами Национального союза было подготовлено заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы данного приказа. В августе 2013 г. Минздрав внес в него изменения, согласно которым негосударственные образовательные организации, имеющие лицензию, получили право выдавать сертификаты специалиста, документы государственного образца более не требуются.
Еще раз подчеркнем, что в первоначальной редакции приказа № 982н право выдачи сертификата предоставлялось только государственным образовательным или научным организациям. Данная дискриминационная норма была исключена после проведения антикоррупционной экспертизы экспертами Национального союза региональных объединений частной системы здравоохранения и возбуждения ФАС дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Минздрава.
Анализ проекта нормативно-правового акта
В целом мы позитивно оцениваем новый проект Порядка, поскольку он сохраняет основные положения приказа № 66н, обеспечивая преемственность нормативно-правового регулирования.
Однако возникают некоторые вопросы в отношении новых разделов, включенных в проект Порядка:
■ непрерывное медицинское и фармацевтическое образование;
■ реализация образовательных программ повышения квалификации с использованием средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования.
Данные разделы требуют проведения оценки регулирующего воздействия на рынок услуг ДПО, поскольку могут привести к ограничению конкуренции и возникновению дополнительных расходов и трудностей для медицинских организаций, врачей и медсестер.
Пунктом 16 Порядка предусмотрено, что работники, получившие сертификат специалиста или свидетельство об аккредитации специалиста после 1 января 2016 г., проходят обучение только в рамках системы непрерывного медицинского и фармацевтического образования (далее -непрерывное образование).
Мы предлагаем исключить из данного пункта слово "только", поскольку систему непрерывного образования еще только предстоит создать, для чего необходим переходный период по аналогии с введением аккредитации. В течение переходного периода, на наш взгляд, врачам целесообразно предоставить право выбора между традиционной системой ДПО и новой системой непрерывного образования.
Пунктом 17 Порядка предусмотрено, что обучение работника в рамках системы непрерывного образования осуществляется исключительно с использованием интернет-портала непрерывного медицинского и фармацевтического образования Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее - интернет-портал) по программам, размещенным на интернет-портале, путем формирования работником индивидуального плана и последующего дискретного освоения данного плана в течение 5 лет, завершающегося прохождением процедуры аккредитации.
Обучение с использованием интернет-портала, электронных технологий в качестве условия продолжения образовательной деятельности потребует от образовательных организаций значительных материальных расходов и времени для перевода учебных материалов в электронную форму, что в период экономического кризиса является неоправданной мерой, тем более что большинство образовательных организаций проводят обучение на основании примерных программ, разработанных Минздравом России.
Пунктами 18-20 Порядка предусмотрено, что общая трудоемкость разделов индивидуального плана составляет 250 академических часов с ежегодным распределением объема освоения не менее 50 академических часов, включая объем освоения образовательных программ не менее 36 академических часов и образовательные мероприятия (конференции и семинары), общий ежегодный объем которых не может превышать 14 академических часов.
Следует отметить, что в настоящее время трудоемкость повышения квалификации составляет 144 часа 1 раз в 5 лет. Увеличение трудоемкости на 73%, приведет к росту затрат на ДПО. Кроме того, фактически вводится обязательное ежегодное повышение квалификации и посещение конференций и семинаров, что приведет к многократному росту расходов на проезд. Резкий рост затрат на ДПО в период экономического кризиса является неоправданной нагрузкой на медицинские организации, среди которых значительное количество малых предприятий.
Пунктами 21-23 Порядка предусмотрено, что решение о размещении образовательной программы повышения квалификации или образовательного мероприятия на интернет-портале принимается Экспертной комиссией по непрерывному медицинскому образованию, создаваемой Министерством здравоохранения Российской Федерации (далее - Экспертная комиссия).
Следует иметь в виду, что, согласно п. 5.5.2 (1) Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 [5], к полномочиям Минздрава России относится разработка и утверждение примерных дополнительных профессиональных программ медицинского и фармацевтического образования.
Полномочия по регистрации дополнительных профессиональных программ конкретных образовательных организаций у Минздрава России отсутствует.
Предоставлять такие полномочия Минздраву России нецелесообразно по следующим причинам:
1. Это возлагает на образовательные организации дополнительные требования и ограничения, не предусмотренные законом. Так, действующим законодательством об образовательной деятельности не предусмотрено указание в приложении к лицензии перечня программ ДПО. Действовавшее ранее требование было упразднено.
2. Регистрация программ ДПО каждой образовательной организацией при наличии разработанных и утвержденных Минздравом примерных программ не имеет практического значения с учетом большого количества медицинских специальностей - около 100.
Пунктами 25-26 Порядка предусмотрено, что подтверждение предварительной заявки для зачисления на обучение по выбранной образовательной программе повышения квалификации (для участия в выбранном образовательном мероприятии) осуществляется работником после согласования с работодателем.
На наш взгляд, использование государственного ресурса в качестве обязательного условия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере услуг ДПО третьими лицами (образовательными организациями), допущенными к использованию данного интернет-портала, неминуемо приведет к монополизации данного рынка.
Пунктом 28 Порядка предусмотрено, что с использованием средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования (ОМС) осуществляется обучение работников, замещающих должности в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в сфере ОМС.
Данный пункт ставит в неравные условия медицинские организации, дискриминируемые по признаку участия в системе ОМС.
Пунктом 29 Порядка предусмотрено, что средства на обучение формируются за счет штрафов с медицинских организаций за нарушения, выявленные по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи.
Данный пункт стимулирует нарушения, выявляемые по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи: чем больше штрафов уплатит медицинская организация, тем больше у нее будет средств для оплаты ДПО своих сотрудников, по сравнению с организациями, работающими без нарушений.
Пунктами 33-35 Порядка предусмотрено, что включение работника в итоговый список на обучение с использованием средств нормированного страхового запаса осуществляется органом исполнительной власти, что является основанием для заключения договора об образовании с образовательной организацией.
Данный пункт оставляет решение вопроса на усмотрение чиновника.
Выводы
Большинство указанных проблем можно решить путем введения переходного периода по аналогии с введением аккредитации. В течение переходного периода, на наш взгляд, врачам целесообразно предоставить право выбора между традиционной системой ДПО и новой системой непрерывного образования.